STF afasta ADI contra regras do Programa de Alimentação do Trabalhador

Decisão em poucas linhas A ministra do Supremo Tribunal Federal rejeitou, sem examinar o mérito, a ação direta de inconstitucionalidade proposta contra o Decreto 12.712/2025, que disciplinou novas exigências sobre operadores de vale-alimentação e vale-refeição no âmbito do Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT). O fundamento imediato foi a constatação de que eventual inconstitucionalidade do decreto seria indireta, exigindo primeiro cotejo com as leis que regulamentam o PAT.

Contexto

O caso envolve restruturação normativa do PAT, programa criado por legislação setorial e recentemente alterado, cujo objetivo é incentivar a oferta de alimentação ao trabalhador por meio de benefícios. A discussão posta é típica das tensões entre poder regulamentar do Executivo e reserva de iniciativa normativa do Legislativo: até que ponto um decreto pode inovar em matéria que foi disciplinada por leis específicas? Há antecedentes no Supremo de exigência de exame prévio da legislação infraconstitucional quando a alegação de inconstitucionalidade decorre de divergência entre decreto e lei. Essa linha evita que o controle concentrado (ADI) se transforme em exame de conflitos normativos entre normas infralegais e leis, mantendo o foco no confronto direto com a Constituição.

A controvérsia ganha relevo prático: normas administrativas que reorganizam procedimentos de concessão e gestão de benefícios impactam empresas de benefícios, empregadores e trabalhadores, além de gerar insegurança jurídica sobre obrigações administrativas e econômicas impostas sem discussão legislativa. A Associação Brasileira das Empresas de Benefícios ao Trabalhador (ABBT) impetrou a ADI sustentando que o decreto criou obrigações não previstas pelo Congresso, afetando o modelo de prestação dos benefícios.

O que foi decidido

A relatora entendeu ser prematuro o exame concentrado de constitucionalidade. Antes de aferir eventual colisão do decreto com a Constituição, é necessário confrontá-lo com as leis que regem o PAT — Lei 6.321/1976 e a lei que a alterou, Lei 14.442/2022 — para verificar se o ato regulamentar extrapolou ou se limitou ao exercício legítimo da competência regulamentar do Executivo. Como o suposto vício apontado decorre de eventual contrariedade à legislação infraconstitucional — e não de afronta direta a preceito constitucional — a hipótese se qualifica como inconstitucionalidade indireta (ou reflexa), a qual o rito da ADI não comporta.

Em razão disso, a ação foi rejeitada sem pronunciamento sobre o mérito material das alegações. A ministra também observou precedentes do próprio Supremo em situações análogas envolvendo normas do PAT, reforçando a orientação segundo a qual o controle concentrado não é a via adequada quando a disputa exige interpretação e comparação entre decreto e lei.

Base normativa e precedentes

• Art. 102, CF/88 — competência do Supremo para o controle concentrado; delimitação das ações constitucionais de sua alçada.
• Art. 103, CF/88 — legitimação ativa para propor ADI/ADPF (observando legitimidade remanescente para entidades previstas).
• Lei nº 9.868/1999 — disciplina o processo e julgamento das ações diretas de inconstitucionalidade e das ações declaratórias de constitucionalidade, estabelecendo hipóteses de admissibilidade e instrução.
• Lei nº 6.321/1976 — instituiu o Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT); base legal primária para o regime dos benefícios.
• Lei nº 14.442/2022 — alterou a legislação do PAT; parâmetro para verificar até onde o Executivo pode regulamentar sem inovar.
• Decreto nº 12.712/2025 — ato normativo impugnado que estabeleceu novas regras para operadores de vale-alimentação e vale-refeição.
• Jurisprudência consolidada do STF — o tribunal já firmou orientação segundo a qual ADI não é adequada para discutir vícios indiretos decorrentes de confronto entre ato normativo infralegal e lei, quando a controvérsia exige interpretação da legislação infraconstitucional.

Impacto prático

• Para advogados das empresas de benefícios: a via adequada para atacar obrigações impostas pelo decreto é provavelmente o controle difuso (arguição incidental em processo concreto) ou ações que permitam o confronto direto entre decreto e leis do PAT, e não a ADI. Isto implica necessidade de selecionar casos-testemunho ou buscar medidas cautelares em grau ordinário.
• Para empregadores e sindicatos: a decisão reduz, por ora, a possibilidade de declaração concentrada de nulidade do decreto; dúvidas sobre obrigações administrativas seguem sujeitas a litígios individuais ou coletivos em instâncias inferiores.
• Para o Executivo: a decisão reafirma margem para atuação regulamentar, desde que seja defensável no confronto com as leis setoriais; excesso de inovação normativa pode ser corrigido em controle incidental ou por meio de eventual ADPF se houver preceito fundamental violado de forma patente.
• Para o Judiciário: mantém-se a dinâmica de precedência ao exame da legislação infraconstitucional antes do controle concentrado, preservando a função da ADI como mecanismo de defesa direta da Constituição.

O que observar

• Modalidades processuais alternativas: avaliar a viabilidade de arguição de inconstitucionalidade em sede de ação civil pública, mandado de segurança coletivo, ou controle difuso em ações individuais com pedido de efeito erga omnes/erga partes por meio de repercussão geral ou recursos especiais extraordinários.
• Risco de demora: a exigência de controlo por via incidental pode postergar solução uniforme, elevando custo e incerteza regulatória para o setor.
• Eventual utilização da ADPF: se restar demonstrado que o decreto viola preceitos fundamentais de modo flagrante, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) pode ser cogitada, dependendo da configuração fática e da legitimidade dos autores.
• Estratégia probatória: em futuros contenciosos, será crucial demonstrar, com precisão legislativa e técnica, em que dispositivos da Lei 6.321/1976 ou da Lei 14.442/2022 o decreto teria inovado, para transformar a discussão em controle direto da legalidade ou, subsidiariamente, do mérito constitucional.

A decisão reforça o princípio institucional de que o controle concentrado é ferramenta para aferir afrontas constitucionais manifestas, não para dirimir conflitos normativos que exigem prévio cotejo com a legislação infraconstitucional.