STF debate limites da SecexConsenso do TCU e efeitos dos acordos

O Plenário do Supremo Tribunal Federal chegou a quatro votos favoráveis a restringir o uso dos mecanismos de solução consensual regulamentados pela Instrução Normativa 91/2022 do Tribunal de Contas da União, com efeitos imediatos sobre a abrangência funcional da SecexConsenso.

Contexto

A controvérsia nasce da ADI proposta pelo Partido Novo, que questiona a constitucionalidade da IN 91/2022 — norma do TCU que disciplinou a tramitação de procedimentos de solução consensual no âmbito da corte de contas e instituiu a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso). A tese central do autor é que a IN teria ampliado competências do TCU para além do controle externo, invadindo atribuições de natureza administrativa e até de formulação de políticas, o que violaria a separação dos poderes e princípios constitucionais como legalidade e moralidade (art. 37, CF/88).

A discussão no plenário confronta duas visões: uma que limita os mecanismos consensuais aos procedimentos tipicamente previstos em lei para apuração de responsabilidades — notadamente a tomada de contas especial —, e outra que admite a utilização de negociação em um espectro maior de procedimentos administrativos do TCU, desde que observadas salvaguardas internas e participação de órgãos como a Advocacia-Geral da União. O julgamento foi interrompido por pedido de vista e traz risco de repercussão prática imediata sobre acordos já firmados e sobre o papel do TCU na prevenção e resolução de conflitos envolvendo a gestão de recursos públicos.

O que foi decidido

Até o momento do pedido de vista, quatro ministros acompanharam o relator e votaram pela necessidade de restringir o âmbito de aplicação dos instrumentos consensuais do TCU, vinculando-os, em regra, às tomadas de contas especiais — processos com previsão legal específica para apurar responsabilidades por aplicação irregular de recursos públicos. Esse grupo também demonstrou preocupação em preservar acordos já homologados até a publicação da ata correspondente, adotando uma solução de vulto pragmaticamente conservadora para não desconstituir situações consolidada em favor de terceiros de boa-fé.

Votos divergentes sustentaram que a IN pode ser interpretada de modo mais amplo, permitindo acordos em outros procedimentos administrativos do TCU, desde que observadas condições estruturais: participação da AGU, aprovação pelo Plenário do tribunal, ou distribuição interna da competência para instauração e condução dos procedimentos consensuais. Essas posições veem a negociação como instrumento legítimo de eficiência administrativa e prevenção de litígios, compatível com a função de controle externo, desde que não se transforme em controle prévio ou substituição indevida das funções típicas dos demais poderes.

Quanto aos fundamentos, o núcleo do voto vencedor — até o momento — repousa em premissas constitucionais e de competência: o TCU só pode empregar meios de solução consensual dentro do escopo de suas atribuições previstas no art. 71 da Constituição Federal e na regulação legal das tomadas de contas especiais. A compatibilização com princípios como o devido processo e a possibilidade de posterior judicialização dos contratos e acordos também foi enfatizada pelos que acompanharam a restrição.

Base normativa e precedentes

• Art. 71, CF/88 — define as competências de controle externo do Tribunal de Contas da União, marco para delimitação das funções do TCU.
• Art. 37, CF/88 — princípios da administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), invocados em contestação à ampliação de competências.
• Instrução Normativa 91/2022, TCU — objeto da ADI; regulamentou procedimentos consensuais e criou a SecexConsenso (citada no processo).
• Código de Processo Civil (Lei 13.105/2015) — referência tópica sobre negociação e conciliação no processo, usada analogicamente por parte dos votos para justificar meios consensuais, sem, contudo, estender automaticamente a matérias de controle externo.
• Jurisprudência consolidada do STF — sobre limites do controle externo e a necessária observância da separação de poderes; fundamento usado para sustentar a restrição da atuação do TCU quando há risco de invadir funções dos demais órgãos.

Impacto prático

• Advogados públicos e privados: precisarão reavaliar estratégias negociais em processos envolvendo recursos públicos; acordos celebrados com base na IN 91/2022 podem ter sua abrangência futura restringida, embora o tribunal tenha sinalizado preservação dos acordos já homologados até a ata.
• TCU e órgãos de controle: eventual decisão limitativa exigirá revisão de procedimentos internos da SecexConsenso e possivelmente concentração de atuação nas tomadas de contas especiais, reduzindo o uso de mediação em outras fiscalizações.
• Administração pública (União, ministérios, autarquias): redução da margem para acordos administrativos conduzidos no âmbito do TCU pode aumentar litígios judiciais ou exigir utilização de outros instrumentos institucionais de conciliação, como a Advocacia-Geral da União.
• Terceiros de boa-fé e fornecedores: a proteção prospectiva proposta pelo relator — preservação de acordos homologados até a publicação da ata — oferece segurança temporária, mas há incerteza até o desfecho do julgamento e eventual modulação dos efeitos.

O que observar

• Pedido de vista interrompe o julgamento: o voto do ministro com vista pode alterar o equilíbrio e a extensão das limitações.
• Modulação de efeitos: possível ponto de disputa no desfecho; o tribunal já sinalizou vocação para blindar acordos consolidados, mas a amplitude e critérios da modulação ainda dependem do voto final.
• Requisitos formais para acordos futuros: atenção a condicionantes destacadas pelos ministros favoráveis à validade (justificativa fundamentada, preservação de mecanismos de responsabilização, participação da AGU, homologação pelo Plenário do TCU ou distribuição interna da competência).
• Recursos e controle judicial: decisões futuras sobre a matéria podem abrir portas a impugnações judiciais contra acordos que extrapolem limites constitucionais, reforçando a necessidade de documentar fundamentação e compatibilidade com normas constitucionais e legais.