STF e a subsidiariedade na ADPF: critérios para afastar cabimento

O STF, ao apreciar agravo regimental na ADPF 1.336, reafirmou que a arguição de descumprimento de preceito fundamental não se admite quando vias ordinárias capazes de sanar a lesão constitucional são eficazes, afastando o cabimento da ADPF na hipótese concreta e limitando seu uso imediato.

Contexto

A arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) foi criada para tutelar direitos e garantias constitucionais diante de manifestações normativas ou atos do poder público que afrontem a Constituição de forma que outras vias seriam insuficientes. A disciplina legal consta da Lei 9.882/1999, que condiciona a admissibilidade da ADPF à inexistência de “qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”. No STF, houve sistemática controvérsia sobre o alcance desse requisito de subsidiariedade: se basta a mera existência de outras rotas processuais ou se é preciso demonstrar que elas são efetivamente aptas a resolver a questão constitucional em sua dimensão coletiva, estrutural ou geral.

Divergências internas no tribunal emergem de decisões recentes em que o Plenário ou turmas reconheceram cabimento em matérias de alcance nacional, enquanto, em outras, rejeitaram ADPFs por entenderem que o sistema de tutela ordinária poderia dar resposta adequada. Casos emblemáticos citados publicamente incluem a ADPF 33 e a ADPF 1.058, além da ADPF 1.336 objeto do agravo regimental, todos envolvendo questionamento sobre quando a via concentrada se justifica.

O que foi decidido

Na recente apreciação da ADPF 1.336, o STF, por maioria, concluiu que as vias ordinárias eram suficientes para enfrentar a controvérsia relativa à criação de uma unidade de conservação e seus reflexos sobre o direito de propriedade, razão pela qual declarou a inadmissibilidade da arguição. A decisão concretiza a aplicação do requisito de subsidiariedade previsto no art. 4º, §1º, da Lei 9.882/1999, em sua vertente de exame da eficácia alternativa.

O tribunal não se limitou a constatar a existência formal de instrumentos processuais concorrentes; a Corte avaliou se esses instrumentos apresentavam capacidade real de interromper, reparar ou prevenir a lesão constitucional discutida. Em dolo oposto, houve voto discordante que sustentou a necessidade de preservação da via concentrada para enfrentar questões de grande abrangência normativa e de repetição de lesões.

Base normativa e precedentes

• Art. 4º, § 1º, Lei 9.882/1999 — impõe que a ADPF não será admitida quando houver “qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”, criando o requisito de subsidiariedade.
• Art. 102, CF/88 — disciplina a competência do STF para o controle concentrado de constitucionalidade, que é o fundamento constitucional para apreciação de ADPF.
• ADPF 33 — precedente em que o tribunal passou a exigir exame da subsidiariedade à luz da ordem constitucional como um todo, valorizando a aptidão da via alternativa de oferecer resposta ampla, geral e imediata.
• ADPF 1.058 — exemplo em que a Corte conheceu arguição contra orientação consolidada da Justiça do Trabalho, reconhecendo que a ADPF pode ser meio adequado quando a controvérsia exige resposta uniforme e generalizada.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — orienta que a avaliação não pode se limitar a classificações abstratas de meios processuais; deve considerar eficácia prática e potencial de uniformização.

Impacto prático

• Para advogados e partes individuais: decisões que privilegiam vias ordinárias exigem estratégia processual voltada à utilização de recursos, súmulas e instrumentos de uniformização (repercussão geral, recursos repetitivos) para obter efeito erga omnes ou ao menos influenciar casos subsequentes.
• Para operadores do direito constitucional: reforça-se a necessidade de demonstrar, em petições iniciais de ADPF, a insuficiência concreta das vias alternativas, não apenas sua inexistência formal.
• Para entes públicos e empresas afetadas: há redução do risco de decisões imediatas com efeitos gerais pelo STF quando o caso puder ser enfrentado nas instâncias ordinárias, o que pode retardar a pacificação jurídica em temas regulatórios ou de política pública.
• Para o Judiciário de instância inferior: a decisão estimula maior atenção à uniformização via instrumentos como repercussão geral, recursos repetitivos e súmulas vinculantes, quando cabíveis.

O que observar

• Padrão probatório: autores de ADPF precisarão mapear e demonstrar concretamente por que ações e recursos ordinários não resolvem a lesão constitucional de forma ampla; alegações abstratas perderão força.
• Papel das técnicas de uniformização: a existência de mecanismos como repercussão geral ou recursos repetitivos pode tornar uma ADPF desnecessária, desde que mostrem efetividade para conferir alcance coletivo.
• Modulação de efeitos: eventual reconhecimento tardio do cabimento da ADPF pode suscitar pedido de modulação dos efeitos da decisão, daí a importância de discutir desde logo repercussões temporais e espaciais.
• Recursos e repercussão institucional: decisões nesse sentido são passíveis de reexame interno e podem alimentar novas teses no tribunal sobre os limites da via concentrada; advogados devem avaliar cabimentos recursais e estratégias de provocação da Corte.
• Risco de fragmentação: admitir genericamente a exigência de esgotamento de vias ordinárias pode fragmentar a tutela de direitos fundamentais, portanto é preciso acompanhar como o STF aplicará os três eixos — identificação da lesão, adequação estrutural da via alternativa e suficiência concreta da tutela — em casos futuros.