STJ afeta repetitivo sobre cobrança de empréstimo via execução fiscal

A 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça afetou ao rito dos repetitivos a controvérsia sobre a possibilidade de cobrança, pelo procedimento da execução fiscal, de empréstimos concedidos por entes públicos a particulares, como os contratos de mútuo celebrados no âmbito de programas de microcrédito (Banco do Povo). A afetação visa editar tese vinculante e suspendeu processos idênticos até definição definitiva, preservando a análise de medidas urgentes pelos juízes antecedentes.

Contexto

A controvérsia decorre da divergência sobre a inscrição de créditos decorrentes de contratos em dívida ativa e sobre a adequação do procedimento previsto na Lei 6.830/1980 (Execução Fiscal) para a cobrança de créditos de natureza não tributária. Prefeituras e estados que operam programas de microcrédito costumam optar pela via da execução fiscal por razões práticas: a Certidão da Dívida Ativa (CDA) goza de presunção de certeza e liquidez, o rito impõe prazos enérgicos de resposta ao devedor, admite medidas imediatas de constrição patrimonial e afasta a exigência do pagamento de custas iniciais pela Fazenda. Já na via ordinária prevista no Código de Processo Civil (Lei 13.105/2015) a cobrança de crédito contratual exige a propositura de execução fundada em título executivo extrajudicial ou em ação de cobrança, com trâmites mais alongados e necessidade de provar a liquidez e certeza do débito.

Nos tribunais estaduais, como o caso do Tribunal de Justiça do Tocantins relativo a Palmas, houve entendimento de que contratos de mútuo destinados a fomento local não atenderiam aos requisitos de certeza e liquidez necessários para inscrição em dívida ativa e consequente execução fiscal. Em sentido diverso, turmas de Direito Público do STJ têm admitido, em precedentes, a inscrição em dívida ativa e o manejo da execução fiscal contra débitos contratuais da administração pública, fomentando assim a divergência jurisprudencial que motivou a afetação (Tema 1.468).

O que foi decidido

A 1ª Seção do STJ decidiu afetar dois recursos especiais para julgamento sob o rito dos repetitivos com a finalidade de consolidar tese sobre a matéria. O colegiado entendeu haver elementos que justificam a afetação: identidade de questão jurídica, multiplicidade de recursos, potencial efeito multiplicador e divergência jurisprudencial extrapolando unidade federativa. Com a afetação, todos os processos que tratam do mesmo tema ficaram suspensos, ficando preservadas decisões urgentes e incidentes que dependem de análise imediata.

No mérito provisório do ato de afetação, foi formulada a questão a ser decidida: se a cobrança de empréstimo concedido por ente público a particular, a título de política pública de microcrédito, pode ser promovida pela execução fiscal prevista na Lei 6.830/1980. A relatoria foi atribuída ao ministro responsável, e o julgamento deverá fixar tese de repercussão geral interna aplicável a casos idênticos em todo o país.

Base normativa e precedentes

• Lei 6.830/1980 (Execução Fiscal) — disciplina o procedimento para cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública, com requisitos próprios para inscrição e execução.
• Lei 13.105/2015 (CPC/2015) — prevê as formas de execução e o procedimento comum para cobrança de créditos civis e contratuais quando a execução fiscal não for cabível.
• Código Civil — Lei 10.406/2002 — regula contratos em geral, inclusive o mútuo, definindo responsabilidades contratuais e a natureza do crédito decorrente de empréstimo.
• CF/88, art. 37 — princípios que orientam a atuação administrativa e a legalidade dos atos da administração pública.
• Jurisprudência das turmas de Direito Público do STJ — precedentes que admitem a inscrição de contratos em dívida ativa e a cobrança pelo rito da Lei 6.830/1980, contrapostos a decisões de tribunais estaduais que exigem comprovação de certeza e liquidez distinta para créditos contratuais.

Impacto prático

• Para entes públicos: se mantida a possibilidade de uso da execução fiscal, municípios e estados que operam linhas de microcrédito ganharão meio judicial mais célere e efetivo para recuperação de valores, reduzindo a litigiosidade na via comum e ampliando a adoção de CDA para créditos não tributários.
• Para devedores (microempreendedores e particulares): potencial exposição a medidas coercitivas mais imediatas (bloqueio de valores, penhora online) e exigência de garantia integral do débito em sede de defesa, o que exige estratégia processual distinta e necessidade de atuação célere na fase de oposição/exceção de pré-executividade, quando cabível.
• Para advogados: necessidade de reavaliar teses defensivas — discutir a natureza jurídica do crédito, a regularidade formal da inscrição em dívida ativa (requisitos da CDA) e o alcance da presunção de certeza e liquidez conferida à CDA pela Lei 6.830/1980.
• Para o Judiciário: uniformização reduzirá decisões contraditórias e a multiplicação de demandas, mas poderá gerar repercussão sobre custas processuais e sobre o controle formal exercido perante inscrição de créditos administrativos.

O que observar

• Redação final da tese vincula instâncias inferiores: verificar a amplitude da formulação (se limitada a contratos como mútuo formalmente liquidados ou ampla a “contratos em geral”).
• Possível modulação de efeitos: o STJ pode restringir efeitos temporais ou subjetivos, preservando decisões transitadas em julgado ou casos com peculiaridades fáticas.
• Recursos cabíveis: após a edição da tese, cabe observar eventuais agravos regimentais e recursos especiais em face de decisões que contrariem o entendimento consolidado; além disso, poderá haver repercussão para eventual reclamação ao próprio STJ para assegurar observância da tese.
• Risco de judicialização administrativa: maior facilidade de execução pode incentivar práticas de inscrição em dívida ativa sem a devida diligência probatória; profissionais devem atentar para a regularidade formal e substancial das CDAs emitidas por entes que concedem microcrédito.

A definição do Tema 1.468 será, portanto, decisiva para a sistemática de cobrança de créditos públicos de natureza contratual no Brasil, com reflexos imediatos sobre milhares de processos pendentes e na estratégia de recuperação de créditos pelos entes públicos.