STJ mantém recusa a acordo por falta de ressarcimento em improbidade

Decisão e efeito prático imediato: A 1ª turma do Superior Tribunal de Justiça manteve a decisão que recusou homologar um acordo de não persecução civil firmado entre o ex-prefeito de Itabaiana/SE e o Ministério Público estadual, porque o instrumento não garantia o ressarcimento integral do prejuízo ao município. Na prática, o ajuste permaneceu sem validação judicial e a apelação foi processada até condenação por improbidade, com apuração do quantum em fase de liquidação.

Contexto

O episódio envolve investigação sobre a destinação de restos de animais do matadouro municipal de Itabaiana/SE. O Ministério Público atribuiu à administração municipal e a empresários irregularidades nas contratações para recolhimento e destinação desses resíduos, alegando que havia valor econômico nos materiais e que o município teria deixado de receber contrapartida financeira, além de supostas contratações sem observância do procedimento licitatório. A ação de improbidade foi ajuizada contra seis pessoas, entre elas o então chefe do Executivo municipal.

Em primeira instância houve sentença de improcedência, fundada na inexistência de dolo e na conclusão de que os resíduos não integravam o patrimônio municipal. O MP recorreu ao Tribunal de Justiça de Sergipe. No curso da apelação, MP e ex-prefeito pactuaram um acordo de não persecução civil que previa apenas aplicação de multa destinada a fundo do Ministério Público, sem previsão expressa de restituição do eventual dano ao município. O tribunal estadual negou a homologação por ausência de previsão de ressarcimento integral e, posteriormente, reformou a sentença de primeiro grau, condenando o ex-prefeito por atos de improbidade e remetendo a valoração do dano à fase de liquidação.

A defesa recorreu ao STJ impugnando tanto a recusa à suspensão do processo para negociação quanto a negativa de homologação do acordo, sustentando que o Judiciário deveria favorecer soluções consensuais e que não estava delimitada a parcela de dano imputável ao acusado.

O que foi decidido

A turma do STJ acompanhou o voto do relator e confirmou a recusa à homologação do acordo. O fundamento central é que um acordo de não persecução civil celebrado em ação de improbidade administrativa deve contemplar a restituição plena do dano e a reversão de eventual vantagem indevida à pessoa jurídica lesada, de modo a assegurar proteção ao patrimônio público. A multa paga a fundo exclusivo do Ministério Público não substitui a reparação do prejuízo sofrido pelo ente público e, por isso, não atende às exigências legais para homologação.

O colegiado reforçou que o controle judicial sobre pactos dessa natureza não é um ato meramente formal: o juiz tem o dever de examinar a legalidade e a suficiência do ajuste, recusando homologação quando faltar cláusula que assegure a recomposição do erário. Esse controle não configura ingerência indevida na autonomia negocial das partes, mas exerce a função jurisdicional de tutela do interesse público.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — princípio da legalidade, moralidade e eficiência na administração pública, fundamento da tutela contra atos de improbidade.
• Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) — regime substantivo das sanções e medidas contra agentes públicos que lesem o patrimônio público.
• Art. 17-B, Lei de Improbidade Administrativa — dispositivo que impõe requisitos para acordos em ações de improbidade, exigindo garantia do ressarcimento integral e retorno da vantagem indevida à pessoa jurídica lesada.
• CPC (Lei 13.105/2015) — regras processuais aplicáveis à homologação de acordos e ao controle judicial de instrumentos conciliatórios (princípio do controle da legalidade dos atos processuais).
• Jurisprudência consolidada do tribunal — entendimento que admite o controle do Judiciário sobre homologações quando está em jogo a proteção do erário e o interesse público.

Impacto prático

• Para gestores públicos e seus advogados: acordos que visem a extinguir litígios de improbidade devem prever de forma clara e documentada a recomposição integral do dano ao ente público, sob pena de indeferimento da homologação judicial.
• Para o Ministério Público: reforça-se a necessidade de negociar medidas que contemplem não só sanções pecuniárias destinadas a terceiros ou fundos, mas também mecanismos de reparação direta ao município quando este for o lesado.
• Para o contencioso em curso: decisões homologatórias frágeis do ponto de vista da reparação poderão ser revertidas em grau de recurso; acordos devem ser redigidos com foco em eficácia reparatória para evitar continuidade do processo.
• Para o sistema de prevenção da improbidade: a decisão atua como limitador à conversão de interesses públicos em valores que não retornam ao erário, preservando o papel sancionador e restitutório da ação de improbidade.

O que observar

• Pontos jurídicos abertos: eventual modulação de efeitos e discussão sobre se a ausência de quantificação do dano no momento do acordo impede a composição válida ou se bastaria cláusula vinculando-se à apuração posterior do montante; aqui o STJ entendeu que a garantia de ressarcimento é requisito essencial.
• Recursos cabíveis: a decisão do STJ foi colegiada; dependendo do contexto fático e de matéria federal constitucional suscitada, cabível recurso extraordinário ao STF, caso se alegue violação de preceito constitucional.
• Risco processual para a defesa: a tentativa de encerrar litígio por acordo sem garantir a restauração do patrimônio público pode resultar em homologação recusada e prosseguimento da ação com potencial condenação por improbidade.
• Recomendações práticas: ao negociar acordos em demandas envolvendo a Administração Pública, demonstrar mecanismos efetivos de reversão da vantagem e de ressarcimento, com cláusulas específicas sobre prazo, forma, garantia e destino dos valores, para superar o crivo judicial.

Em síntese, a análise do STJ reafirma a primazia da proteção do erário sobre a mera formalidade do ajuste entre partes: acordos em ações de improbidade precisam efetivar a reparação do dano ao ente público para receberem a chancela do Judiciário.