STJ permite reenquadrar ato de improbidade entre artigos 10 e 11

A 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça decidiu que, em recurso interposto apenas pela defesa, é admissível alterar o enquadramento jurídico da conduta inicialmente declarado sob o artigo 10 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992) para o artigo 11, nos termos remodelados pela Lei 14.230/2021. Na prática, o tribunal entendeu que a modificação normativa não extingue a reprovabilidade da conduta que frustra licitação e que, quando presentes no acórdão os elementos fáticos suficientes, o reenquadramento é compatível com a proibição de piora da situação do réu (reformatio in pejus).

Contexto

A controvérsia nasce da reforma legislativa da Lei de Improbidade Administrativa promovida pela Lei 14.230/2021, que alterou o desenho de tipos e exigências probatórias para diversas condutas. Antes da alteração, o artigo 10 punia atos que causem dano ao erário sem a necessidade de demonstração de dano patrimonial efetivo e concreto na mesma extensão que passou a exigir-se depois da reforma. Já o artigo 11 sempre versou sobre atos contrários aos princípios da administração pública, mas a nova redação passou a enumerar hipóteses específicas em seus incisos.

A divergência prática e doutrinária que chega ao STJ envolve duas questões centrais: (1) se a modificação legislativa afasta automaticamente a punibilidade de condutas antes tipificadas; e (2) se, em recurso exclusivo da defesa, é possível reenquadrar a conduta sob outro dispositivo mais apropriado da nova lei. A discussão toca princípios constitucionais e processuais relevantes, como o direito ao devido processo legal e a vedação de reformatio in pejus, além do tema da aplicação no tempo da lei penal/administrativa (vacatio e continuidade normativa).

O que foi decidido

A turma, por maioria unânime após vista, firmou que a teoria da continuidade típico-normativa autoriza o reenquadramento entre artigos da LIA: quando a lei nova não descriminaliza ou torna indiferente a conduta, mas muda sua formatação normativa, a conduta continua reprovável e pode ser enquadrada no dispositivo mais adequado desde que os elementos essenciais já constem do acórdão. No caso concreto, condenações originárias fundamentadas no artigo 10 foram consideradas insustentáveis porque o acórdão do Tribunal de Justiça não demonstrou o dano patrimonial exigido após a reforma. Contudo, constatando-se nos autos a materialidade e as circunstâncias que caracterizam frustrar o caráter competitivo da licitação, a turma acolheu o reenquadramento para o artigo 11, inciso V, da LIA, preservando a condenação sob outro tipo legal.

O relator ressaltou que a continuidade típico-normativa tem por fim avaliar se a alteração legislativa suprime a reprovação do fato ou apenas redefine seus contornos. Se a reprovação subsiste, a aplicação da nova tipificação não extingue a punibilidade. Além disso, afastou-se a possibilidade de agravar a situação do acusado em recurso exclusivo da defesa, porque o novo enquadramento acarreta, em termos práticos, um tratamento sancionatório menos gravoso do que a condenação anterior.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — princípio da legalidade, moralidade e demais princípios da administração pública que fundamentam os tipos de improbidade.
• Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) — regime jurídico penitenciário-administrativo das condutas ímprobas; artigos 10 e 11 discutidos no caso.
• Lei 14.230/2021 — reforma da LIA que alterou requisitos probatórios e redações dos artigos 10 e 11.
• Código de Processo Civil, Lei 13.105/2015 — princípios processuais aplicáveis subsidiariamente, inclusive discussão sobre preclusão e matéria de ordem pública.
• Jurisprudência consolidada do STJ — adoção recorrente da teoria da continuidade típico-normativa para reenquadramento entre hipóteses do artigo 11; agora estendida, pela primeira vez no tribunal, à transposição entre artigo 10 e artigo 11.

Impacto prático

• Para a defesa: abre caminho para evitar a extinção de processos por mudanças legislativas que alteraram elementos de tipicidade, buscando o reenquadramento em dispositivos da LIA que preservem a responsabilização sem depender de prova de dano patrimonial concreto.
• Para o Ministério Público e interessados: impõe cautela ao limitar recursos exclusivamente às questões que ganharam relevo sob a lei antiga; a ausência de interesse recursal da acusação não impede sua utilização posterior para justificar a manutenção da condenação em outro tipo, desde que a narrativa inicial já comporte essa alternativa.
• Para tribunais e magistrados: cria parâmetro técnico para admitir ou recusar reenquadramentos em sede recursal, vale dizer: só quando o acórdão contiver elementos suficientes para o novo tipo; caso contrário, a requalificação é inválida.
• Para processos em curso: pode ensejar reanálises de sentenças que se basearam no artigo 10 antes da reforma, sem necessariamente provocar anulação automática, mas exigindo exame dos autos quanto aos elementos do artigo 11.

O que observar

• Elementos fáticos obrigatórios: o reenquadramento só é legítimo se o acórdão original descreveu fatos suficientes para preencher todos os elementos do novo tipo; ausência desses elementos afasta a requalificação.
• Proibição de reformatio in pejus: embora a decisão permita reenquadramento, é necessário demonstrar que a mudança não piora a situação do réu; a argumentação do tribunal aqui baseou-se no fato de o novo enquadramento trazer consequências sancionatórias menos gravosas.
• Limites probatórios e atuação ministerial: não se admite que a acusação, em sede recursal ou em razão da lei nova, passe a narrar fatos que não constavam originalmente na peça inaugural — princípio da congruência e do contraditório.
• Recursos e modulação: a matéria admitirá resistência em instâncias superiores em hipóteses factuais lacunares; caberá atenção a eventuais pedidos de uniformização ou repercussão em recursos especiais repetitivos ou em eventual afetação de recursos ao órgão fracionário.
• Risco de insegurança jurídica: a aplicação ampliada da continuidade típico-normativa requer disciplina para evitar requalificações casuísticas que ampliem imprevisibilidade sobre as consequências da reforma normativa.

Em suma, o entendimento do STJ equilibra a necessidade de preservar a repressão a condutas ímprobas com a cautela processual: admite reenquadramento quando há substrato probatório já delineado no acórdão, evitando tanto a impunidade decorrente de mudança legislativa quanto a piora indevida da posição do réu em recurso exclusivo da defesa.