STJ delimita repasses mesmo com pendências fiscais em saúde, educação e assistência

A 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça definiu que repasses voluntários de recursos podem ser realizados a estados e municípios com irregularidades fiscais quando o objetivo for ação de educação, saúde ou assistência social, delineando alcance da exceção prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal e limitando aplicação de outra norma federal relativa a restrições de repasses. A decisão tem efeito imediato sobre a interpretação das vedações e exceções nas transferências entre entes federados.

Contexto

A controvérsia envolve o balanceamento entre o princípio da responsabilidade fiscal, consagrado na Lei Complementar 101/2000 (LRF), e a proteção de direitos sociais previstos na Constituição Federal de 1988, em especial os direitos à educação, à saúde e à assistência social (art. 6º, CF/88). A LRF impõe que transferências voluntárias dependam da comprovação de regularidade fiscal e financeira do ente beneficiário, norma criada para coibir a frustração da finalidade dos recursos e o risco de responsabilidade fiscal. No entanto, dispositivos normativos e políticas públicas contemplam exceções para garantir a continuidade de serviços essenciais.

A divergência prática vinha de interpretações sobre o que, concretamente, se enquadra como "ações" de educação, saúde e assistência social capazes de suspender a exigência de regularidade prevista na LRF, e sobre a extensão dessa exceção para repasses federais versus repasses entre estados, Distrito Federal e municípios. Também entrou na discussão a Lei 10.522/2002, que regula o Cadastro Informativo (Cadin) e prevê suspensão de restrições em hipóteses específicas — como ações em faixa de fronteira e determinadas ações sociais — para repasses federais.

O que foi decidido

A Seção do STJ firmou tese delimitadora: as transferências voluntárias públicas não exigirão demonstração de regularidade fiscal quando destinarem-se a ações tipificadas como de educação, de saúde ou de assistência social, entendidas de forma normativa e vinculada aos marcos constitucionais e legais que regulam essas políticas públicas. A decisão foi unânime.

A Corte esclareceu o conteúdo mínimo de cada categoria: ações de educação abrangem iniciativas voltadas ao desenvolvimento cognitivo e formativo do indivíduo em suas diversas dimensões (científica, artística, moral e pessoal); ações de saúde compreendem medidas preventivas, de proteção e de recuperação da saúde, inclusive políticas integradas ao Sistema Único de Saúde (SUS); e ações de assistência social cobrem prestações que asseguram condições mínimas de dignidade a pessoas em situação de vulnerabilidade, notadamente aquelas vinculadas ao Sistema Único de Assistência Social (SUAS).

Adicionalmente, a Seção delimitou que o instituto previsto no artigo 26 da Lei 10.522/2002 — que suspende a restrição de repasses federais em hipóteses como ações em faixa de fronteira e outras ações sociais constantes do artigo 6º da Constituição — não tem aplicação automática a transferências voluntárias entre entes subnacionais (estaduais, distritais ou municipais). Ou seja, a exceção prevista para repasses federais não pode ser transposta para o âmbito das transferências estaduais sem fundamento legal específico.

Base normativa e precedentes

• Art. 6º, CF/88 — enumera direitos sociais fundamentais (saúde, educação, assistência) que orientam a interpretação das exceções a regras fiscais.
• Lei Complementar 101/2000 (LRF) — condiciona transferências voluntárias à regularidade fiscal e financeira dos entes beneficiários; é o núcleo da regra objeto de interpretação.
• Lei 10.522/2002 — regula o Cadastro Informativo (Cadin) e, em seu art. 26, prevê suspensão de restrições de repasses federais em hipóteses específicas, dispositivo cujo alcance foi limitado pelo STJ.
• SUS e SUAS (marcos legais e regulamentares aplicáveis) — enquadram políticas públicas de saúde e assistência social que, quando legalmente previstas, integraram a definição adotada pelo Tribunal.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — a Seção uniformizou entendimento sobre o Tema 1469 (REsp relacionados) para uniformizar a interpretação entre turmas.

Impacto prático

• Para gestores públicos: abre possibilidade de celebração ou manutenção de convênios e repasses federais destinados a serviços essenciais de educação, saúde e assistência social, mesmo quando o ente esteja com pendências fiscais, desde que a destinação caiba nas definições fixadas. Porém, repasses estaduais ou municipais permanecem submetidos às exigências fiscais salvo previsão legal expressa.
• Para órgãos de controle e fiscalização (Tribunais de Contas, Ministério Público): exige redimensionamento da análise de regularidade fiscal versus continuidade de políticas públicas essenciais; a motivação e a adequação programática dos repasses ganham relevância para evitar desvio de finalidade.
• Para advogados e procuradores públicos: amplia linhas de defesa para celebração de convênios e execução de políticas essenciais, permitindo alegar a exceção prevista, mas impõe necessidade de prova robusta quanto à natureza da ação e sua vinculação a marcos legais (ex.: integração ao SUS/SUAS).
• Para beneficiários e usuários dos serviços: potencial manutenção ou retomada de programas sociais, educacionais e de saúde que poderiam ser interrompidos por restrições fiscais do ente gestor.

O que observar

• Critérios probatórios: a definição do STJ exige que a natureza da ação seja demonstrada conforme parâmetros constitucionais e legais; convênios e repasses deverão justificar tecnicamente enquadramento como educação, saúde ou assistência.
• Limitação territorial da exceção: a extensão da suspensão de exigência prevista na Lei 10.522/2002 não se aplica automaticamente a transferências estaduais, distritais ou municipais — hipótese que pode gerar múltiplas consultas e demandas judiciais para definir exceções locais.
• Riscos de controle: apesar da permissão, órgãos de controle poderão autuar por irregularidades se constatarem desvio de finalidade; mitigação implicará transparência documental e rigor na destinação dos recursos.
• Recursos e modulação: possibilidade de impugnação em ações de controle concentrado ou recursos especialíssimos que busquem modular efeitos da tese ou discutir sua aplicação a situações fáticas diversas; acompanhar decisões posteriores e eventuais orientações de órgãos de controle é aconselhável.
• Repercussões normativas: pode surgir necessidade de regulamentação complementar pelos entes federativos ou pelo Congresso para ajustar procedimentos e evitar insegurança jurídica em operações intergovernamentais.