TCU limita conversão indireta de multas ambientais ao orçamento público

O Tribunal de Contas da União, nos Acórdãos 1.348/2025 e 2.517/2026, concluiu que os recursos empregados na chamada conversão indireta de multas ambientais — quando o autuado aporta recursos em projeto ambiental executado por terceiro credenciado — possuem natureza pública e devem submeter-se ao regime orçamentário da União, com recolhimento à Conta Única do Tesouro e observância das regras aplicáveis. A decisão restringe a execução da modalidade indireta prevista no arcabouço jurídico e impõe requisitos de controle e transparência sobre os montantes envolvidos.

Contexto

A matéria funda-se no art. 72, § 4º, da Lei 9.605/1998, que autoriza a substituição de penas pecuniárias, antes de sua constituição definitiva, por serviços de preservação, melhoria e recuperação do meio ambiente. O Decreto 6.514/2008 disciplinou operacionalmente o instituto, reconhecendo duas formas de conversão: a direta — em que o autuado executa o projeto; e a indireta — em que o autuado financia projeto de terceiro previamente credenciado pelo Ibama. Alterações regulatórias em 2023 ajustaram modalidades e procedimentos administrativos aplicáveis.

A controvérsia central associa-se à natureza jurídica dos valores aportados na conversão indireta: seriam receitas públicas sujeitas ao ciclo orçamentário e aos instrumentos de execução financeira previstos na Constituição e na legislação financeira, ou apenas meios de cumprimento de obrigação substitutiva, passíveis de execução fora do orçamento formal? O debate opõe preocupações fiscalizadoras sobre integridade orçamentária e a finalidade prática do mecanismo, que visa transformar sanções em obras ambientais.

O que foi decidido

A turma do TCU firmou que, na conversão indireta, os recursos destinados ao projeto têm natureza pública desde o momento do aporte e, por isso, devem integrar o regime orçamentário, recolhidos ou registrados na Conta Única do Tesouro, sujeitando-se aos controles, à transparência e à prestação de contas próprios das receitas públicas. Em julgamento originário, a tese contrária recebeu votos vencidos, e em sede de pedido de reexame o entendimento inicial foi confirmado pelo colegiado, consolidando orientação mais restritiva.

O fundamento central do acórdão é a preservação do papel do orçamento como expressão da separação de poderes e instrumento democrático de definição de prioridades de gasto público. O TCU entendeu que permitir que receitas públicas sejam recolhidas ou movimentadas à margem do orçamento poderia comprometer a função alocativa do Legislativo e reduzir a transparência e o controle social sobre a destinação desses recursos.

Base normativa e precedentes

• Art. 72, § 4º, Lei 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais) — autoriza a conversão de multas em serviços ambientais, criando o instituto jurídico discutido.
• Decreto 6.514/2008 — disciplina a execução administrativa das infrações e sanções ambientais, inclusive as modalidades direta e indireta de conversão; sofreu alterações em 2023.
• Arts. 165 e 166, CF/88 — estabelecem os princípios do plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual, bem como a necessidade de compatibilização das despesas públicas com o orçamento autorizado pelo Legislativo.
• Regime da Conta Única do Tesouro (normas de finanças públicas e instruções normativa do Ministério da Economia) — framework que regula o recolhimento e a movimentação de receitas federais.
• Jurisprudência e precedentes do TCU — Acórdãos 1.348/2025 e 2.517/2026, que consolidaram a posição de que os aportes na conversão indireta são recursos públicos.

Impacto prático

• Para órgãos ambientais (Ibama e demais fiscalizadores): haverá necessidade de adaptar procedimentos de habilitação, execução e fiscalização de projetos credenciados para garantir que valores aportados sejam contabilizados e movimentados conforme regras orçamentárias e financeiras. Isso implica ajustes de governança e de sistemas de conta e execução.
• Para autuados e empresas: a conversão indireta perde parte de sua atratividade se implicar maior rigidez na destinação e na operacionalização financeira; custos administrativos e prazos podem aumentar em razão da necessidade de observância ao ciclo orçamentário e à prestação de contas formal.
• Para executores terceiros de projetos: entidades credenciadas precisarão se submeter a requisitos de transparência, controle e eventual supervisão direta dos órgãos gestores quanto à aplicação dos recursos considerados públicos.
• Para o controle externo e Legislativo: a decisão fortalece a fiscalização sobre o destino das sanções ambientais e preserva instrumentos de controle democrático sobre prioridades de gasto.

O que observar

• Precisão dos fluxos financeiros: será crucial definir operacionalmente como se dará a entrada, registro e execução orçamentária desses valores, inclusive quanto a descontos previstos na regulamentação e a eventual necessidade de previsão orçamentária especifica.
• Riscos de inconstitucionalidade ou de litigiosidade: atores impactados poderão questionar judicialmente a interpretação, alegando que a conversão constitui acordo de natureza privada ou mecanismo voluntário de cumprimento, sem criar receita pública. A eventual discussão poderá alcançar o Supremo Tribunal Federal se houver repercussão geral.
• Modulação e efeitos retroativos: o TCU pode indicar limites temporais e critérios de adaptação; contudo, a aplicação imediata às conversões já em curso pode gerar litígios sobre retroatividade e segurança jurídica.
• Alternativas de compliance: advogados e gestores ambientais devem planejar controles capazes de conciliar a finalidade ambiental do instituto com as exigências orçamentárias, propondo modelos de conta garantia, convênios ou termos de parceria que atendam à prestação de contas exigida.

A decisão do TCU redesenha o equilíbrio entre a busca por soluções administrativas ágeis para reverter danos ambientais e a manutenção dos princípios constitucionais do processo orçamentário. Do ponto de vista prático, impõe maior formalização e controles sobre a conversão indireta, preservando o núcleo democrático do orçamento, mas exigindo solução administrativa que não inviabilize o objetivo material de transformar multas em projetos ambientais efetivos.