TCU edita IN 104/2026 e redefine controle sobre o Sistema S

O Pleno do Tribunal de Contas da União aprovou a Instrução Normativa 104/2026, consolidando critérios próprios de fiscalização aplicáveis ao Sistema S e promovendo um controle finalístico que respeita a natureza privada e a autonomia dessas entidades; a norma vigora para ajustar prioridades, procedimentos e exigências de transparência na prestação de contas.

Contexto

A relação entre o Sistema S e o controle externo sempre oscilou entre a necessidade de fiscalização do uso de recursos públicos ou de caráter compulsório e o reconhecimento da natureza privada e autônoma dessas entidades. Divergências sobre o alcance da jurisdição do Tribunal de Contas e sobre o regime jurídico aplicável foram objeto de decisões e debates administrativos e constitucionais, culminando em precedentes que reconheceram limites ao modelo de sujeição automática ao regime administrativo. A IN 104/2026 surge nesse cenário como tentativa de sistematizar, pela primeira vez em norma específica, princípios e procedimentos de controle adaptados às peculiaridades das entidades do Sistema S, sem pretender alterar a jurisdição constitucionalmente atribuída ao TCU.

A controvérsia importa porque envolve a forma como recursos compulsórios (contribuições previstas na Constituição) são examinados, a garantia de autonomia gerencial das entidades e o equilíbrio entre eficiência, accountability e responsabilização por danos ao erário ou por desvio de finalidade.

O que foi decidido

A Instrução Normativa 104/2026, aprovada pelo Acórdão 2.405/2026, disciplina o modelo de fiscalização aplicável aos serviços sociais autônomos integrantes do Sistema S, adotando um enfoque finalístico, orientado a resultados, em substituição ao único exame formalista dos atos administrativos. A norma reafirma que o TCU mantém sua competência de fiscalização, nos termos do art. 5º, V, da Lei 8.443/1992, mas delimita ferramentas, critérios de seleção e parâmetros de atuação compatíveis com a natureza privada das entidades.

Entre os pontos centrais, a IN determina que: a avaliação considere indicadores e parâmetros institucionais, cuja confiabilidade e integridade serão objeto de verificação pelo Tribunal; as fiscalizações sejam priorizadas e orientadas por um Plano de Fiscalização que utilize critérios de materialidade, relevância e risco; e as apurações tenham como foco a comprovação de impacto sobre resultados institucionais, fraudes, desvio de finalidade, dano patrimonial relevante ou reiterado não atingimento de metas.

A norma também estabelece condições específicas para admissibilidade de denúncias e representações, exigindo demonstração de impacto nos resultados ou indícios fundados de irregularidade, e define parâmetros para a tramitação da Tomada de Contas Especial (TCE), privilegiando a recomposição do dano e permitindo instauração centralizada em órgãos nacionais quando cabível. No plano contábil e de transparência, a IN amplia exigências sobre relato integrado, critérios de rateio, detalhamento de repasses a confederações e federações e inclui parecer de auditoria independente como parte integrante das contas. A publicação de estruturas remuneratórias e relações nominais de dirigentes foi reforçada, preservando, contudo, soluções específicas já previstas em normativos anteriores, como a IN 84/2020.

Base normativa e precedentes

• Art. 5º, V, Lei 8.443/1992 — disciplina a competência do TCU para fiscalizar órgãos e entidades que recebem recursos públicos ou os utilizam, marco da jurisdição de controle.
• Constituição Federal de 1988, art. 240 — referido na IN quanto ao regime das contribuições e repasses específicos que subvencionam atividades do Sistema S.
• Dec.-Lei 200/1967, art. 183 — referência sobre governança e normas constitucionais e administrativas aplicáveis às entidades.
• IN 84/2020 (TCU) — normativa precedente que tratava de prestação de contas e exigências de transparência, cuja solução específica é preservada subsidiariamente.
• Acórdão 2.405/2026 (TCU) — aprovação da IN 104/2026; marcando a consolidação das diretrizes.
• Acórdão 754/2024 (TCU) — precedente citado quanto ao detalhamento de repasses a confederações e federações.
• RE 789.874 (STF) — precedente constitucional que reconheceu limites à sujeição completa ao regime jurídico-administrativo, citado como fundamento ao reconhecimento da natureza privada das entidades do Sistema S.

Impacto prático

• Para advogados e consultores: a IN reforça a necessidade de orientar clientes do Sistema S a adotarem métricas e relatórios compatíveis com avaliação finalística; defesas administrativas deverão demonstrar aderência de indicadores e integridade das informações.
• Para entidades do Sistema S (departamentos nacionais e regionais): exige revisão de governança, políticas de transparência, processos de rateio de despesas e contratos, além de aprimoramento de controles internos e auditorias independentes integradas às contas.
• Para auditores e contadores: eleva o peso do relatório integrado e do parecer de auditoria independente; aumenta a relevância da comprovação da confiabilidade e integridade dos indicadores utilizados pela entidade.
• Para interessados e terceiros (licitantes, contratados): limita a admissibilidade de representações e denúncias àquelas com impacto demonstrável ou indícios fundados, reduzindo manifestações genéricas, mas preservando meios para apontar danos patrimoniais relevantes.
• Para processos em curso: critérios de materialidade, relevância e risco podem reordenar prioridades e levar à não instauração de processos específicos quando não atendidos os requisitos da IN, sem, contudo, significar aprovação tácita das contas.

O que observar

• Monitorar como o TCU articulará o Plano de Fiscalização e a aplicação dos critérios de risco na prática; a motivação dos atos de seleção será alvo de contestações e recursos.
• Atenção à modularização de efeitos da IN em processos já em tramitação e à eventual contestação judicial sobre limites do controle, especialmente à luz do RE 789.874.
• Verificar se as entidades do Sistema S regulamentarão internamente a fase de TCE conforme facultado, preservando contraditório e ampla defesa; a efetividade dessa regulamentação interna será crucial para evitar nulidades.
• Risco de litígios sobre a mensuração de "impacto" e sobre a confiabilidade de indicadores; defesa técnica demandará base metodológica robusta e documentação probatória.
• Futuras demandas poderão questionar a compatibilidade entre exigências de transparência (publicação de remunerações e relações nominais) e proteção de dados pessoais, o que exigirá conciliação entre IN 104/2026 e a Lei 13.709/2018 (LGPD).