TCU fixa limites para aditivos em contratos de estatais e altera prática

Lead de resposta direta O Plenário do Tribunal de Contas da União decidiu que alterações contratuais em empresas estatais estão sujeitas ao teto de 25% (50% em reformas), aplicando critérios rígidos mesmo quando a modificação é consensual, e permitiu ultrapassar esses limites apenas em exceções documentadas que comprovem viabilidade técnica, econômica e social. A decisão impõe novo padrão de justificativa documental e eleva o nível de controle prévio sobre aditivos em estatais.

Contexto

A discussão sobre limites para alterações contratuais nasce da tensão entre dois regimes jurídicos: o das contratações administrativas clássicas, reguladas pela Lei 8.666/1993, e o do ambiente de direito privado que se pretende para as empresas públicas e sociedades de economia mista pela Lei 13.303/2016. A Lei 8.666/1993 consolidou, via art. 65, percentuais máximos para acréscimos e supressões (25% e 50% em obras/reformas) em contratos administrativos, vinculados ao caráter exorbitante desses instrumentos. A Lei 13.303/2016, ao importar os mesmos percentuais, optou por linguagem que pressupõe negociação entre as partes, sem consignar o poder unilateral de modificação típico da Administração direta.

A entrada em vigor da Lei 14.133/2021 (nova lei de licitações) trouxe, por sua vez, regras mais analíticas sobre alterações unilaterais e reafirmou tetos similares quando a alteração resulta de imposição administrativa. A chave do debate é, portanto, se o limite percentual é regra geral aplicável a qualquer ajuste contratual das estatais ou se se trata de limitação do poder de imposição unilateral, inaplicável quando a alteração ocorrer por acordo.

O que foi decidido

No Acórdão 1.753/2026, o Plenário do TCU respondeu a consulta feita pelo Ministério dos Transportes e firmou duas teses principais. Primeiro, assentou que alterações quantitativas e qualitativas, independentemente de serem unilaterais ou consensuais, devem observar os limites previstos no art. 125 da Lei 14.133/2021 (parâmetro que replica percentuais anteriores) e os princípios constitucionais aplicáveis; a ausência de previsão expressa não autoriza, por si só, ultrapassagem do teto.

Segundo, o Tribunal reconheceu uma exceção restrita: nas alterações consensuais, é possível extrapolar os limites percentuais desde que a necessidade de ultrapassagem seja demonstrada por escrito e comprovada em três dimensões — técnica (manutenção das condições contratuais e capacidade econômico-financeira do contratado), econômica (vantajosidade da continuidade frente à rescisão e novo procedimento) e social (antecipação de benefícios). A exceção tem caráter residual e demanda motivação robusta e documentação que sustente a escolha pela continuidade.

A fundamentação do relator e do Plenário conjugou interpretação sistemática das leis, princípios do planejamento, segurança jurídica e moralidade administrativa, e a necessidade de prevenir riscos de corrupção e ineficiência decorrentes de aditivos ilimitados.

Base normativa e precedentes

• Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais) — estabelece regime jurídico próprio para empresas estatais, aproximando-as do direito privado, mas prevê percentuais para alterações no art. 81, §§.
• Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) — art. 124 e 125 tratam das hipóteses de alteração unilateral e dos tetos percentuais (25% / 50%).
• Lei 8.666/1993 — art. 65 consolidou a prática histórica dos tetos percentuais em contratos administrativos.
• Constituição Federal, art. 37 — princípios da administração pública que orientam interpretação (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência).
• Acórdão TCU 2.527/2021-Plenário — precedente interno que já aplicou o teto de 25% ao âmbito das estatais, citado pelo Tribunal no julgamento.
• Precedente TCE-MG (6/8/2025, Processo 1188209) — entendimento divergente que admite alteração consensual sem teto preestabelecido, sujeitando-a a teste de proporcionalidade e demonstração de interesse público.

Impacto prático

• Advogados de compliance e áreas jurídicas das estatais: terão de reforçar a documentação de aditivos, produzindo análise técnica, econômica e social robusta sempre que se pretenda extrapolar percentuais; a mera negociação entre partes não dispensa justificativa técnica.
• Gestores contratuais: planejamento deve antecipar a necessidade de acréscimos, com estudos que permitam demonstrar vantajosidade da continuidade frente a nova licitação; prazos e reservas orçamentárias exigirão previsão mais conservadora.
• Controladoria e tribunais de contas: a decisão amplia o escopo de revisão ex ante e ex post, fornecendo fundamento para impugnações quando a motivação documental for genérica ou insuficiente.
• Fornecedores e prestadores: risco de reequilíbrio contratual mais difícil de obter sem documentação detalhada; ofertas deverão prever garantias e capacidade demonstrável para suportar extrapolações.
• Contratos em curso: aditivos já celebrados poderão ser objeto de reanálise por auditores e procuradorias, especialmente quando houver indícios de que a exceção foi aplicada sem base sólida.

O que observar

• Divergência entre TCU e TCE-MG: a coexistência de entendimentos coloca em risco a uniformidade interpretativa; recursos e ações diretas nos tribunais superiores podem surgir para dirimir a controvérsia.
• Modulação e eficácia temporal: o TCU poderá modular efeitos em casos concretos; atenção a eventual aplicação retroativa que atinja aditivos já celebrados.
• Reforço probatório: a exigência tripartite (técnica, econômica, social) impõe checklist mínimo para justificar extrapolações — sua ausência fragiliza a defesa administrativa e judicial.
• Estratégia processual: em recursos administrativos ou judiciais, demonstrar prova documental robusta e comparativos de custo-benefício será decisivo; argumentações meramente contratuais ou de boa-fé provavelmente não bastarão.

Em síntese, o Acórdão 1.753/2026 marca um endurecimento do controle sobre alterações contratuais em estatais, conciliando respeito aos limites percentuais herdados do direito público com uma porta estreita para exceções devidamente justificadas. A decisão exige que estatais e fornecedores elevem o padrão de planejamento e documentação para mitigar riscos de impugnação e responsabilização.