TCU aponta limites ao modelo free flow em concessões rodoviárias

O Tribunal de Contas da União examinou, no âmbito do acórdão que autorizou o prosseguimento da desestatização da Rota Agro Central, pontos centrais da implantação do sistema de pedagiamento por livre passagem (free flow) e sinalizou exigências contratuais e regulatórias que condicionam a legitimação do modelo. A manifestação técnica do TCU impôs delimitações conceituais e recomendou reavaliação da distribuição de riscos de evasão e inadimplência entre Poder Concedente e concessionária, com impacto direto na viabilidade econômico-financeira e na modicidade tarifária do empreendimento.

Contexto

O debate sobre free flow no Brasil articula inovação tecnológica, reestruturação tarifária e redistribuição de riscos. Em sentido amplo, free flow substitui praças físicas por pórticos eletrônicos capazes de registrar passagem sem interromper o tráfego; todavia, há variantes práticas que podem alterar localização e número de pontos de cobrança e a própria lógica de tarifação por distância. Essa diversidade tem gerado controvérsia técnica e jurídica sobre a necessidade de definição precisa no contrato de concessão e sobre quem deve arcar com impactos de evasão e inadimplência.

Do ponto de vista normativo, as concessões de serviços públicos rodoviários encontram-se sob o regime constitucional de prestação indireta de serviços públicos (art. 175 da Constituição Federal de 1988) e na disciplina da Lei nº 8.987/1995 (regime de concessão e permissão de serviços públicos). A prática regulatória tem de conciliar objetivos econômicos — equilíbrio econômico-financeiro — com finalidades de interesse público, sobretudo a modicidade tarifária e a eficiência na prestação.

A importância da controvérsia reside em dois vetores: primeiro, o risco de que a simples adoção tecnológica seja tratada como reforma sem consequências contratuais, o que pode transferir ganhos a agentes privados sem refletir benefícios tarifários; segundo, a potencial fragilização dos incentivos para combate à evasão se o enquadramento contratual alocar de forma desproporcional o ônus ao Poder Concedente.

O que foi decidido

A turma técnica do TCU exigiu, em linhas gerais, que o termo "free flow" seja disciplinado de modo a distinguir modalidades e seus efeitos contratuais e regulatórios. O Tribunal diferenciou duas modalidades: uma forma parcial, que substituiria praças ainda não construídas por pórticos eletrônicos mantendo a quantidade, localização e a estrutura tarifária previstas originalmente; e uma forma integral, que permitiria reconfiguração mais ampla, inclusive realocação de pontos de cobrança e alteração da estrutura tarifária para tarifas proporcionais à distância percorrida.

Além disso, o TCU apontou distorções na matriz de risco apresentada na minuta contratual, que atribuía ao Poder Concedente 90% dos impactos de evasão e inadimplência e à concessionária apenas 10%. O Tribunal considerou que tal distribuição poderia reduzir os incentivos da concessionária para implementar mecanismos eficazes de cobrança e mitigação da inadimplência, diluindo benefícios econômicos supostamente gerados pela adoção do free flow — como a economia projetada em investimentos e despesas operacionais — e sem garantia de repasse aos usuários por redução tarifária ou ampliação de investimentos.

Diante disso, o TCU recomendou que a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) reavalie esses percentuais ou apresente fundamentação técnica robusta para mantê-los, examinando os efeitos sobre a modicidade tarifária, os incentivos à redução da evasão e os benefícios diretos aos usuários.

Base normativa e precedentes

• Art. 175, CF/88 — incumbência do Estado de prestar, diretamente ou mediante concessão, serviços públicos, observando-se os princípios da administração pública.
• Lei nº 8.987/1995 — regime de concessão e permissão de serviços públicos, disciplina do equilíbrio econômico-financeiro e cláusulas contratuais essenciais.
• Princípio da modicidade tarifária (doutrina e jurisprudência administrativa) — exigência de que tarifas reflitam interesses dos usuários e objetivo de acesso ao serviço.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — orientação no sentido de que instrumentos contratuais de concessão devem explicitar alocação de riscos e mecanismos de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro.

Impacto prático

• Para agências reguladoras: reforça a exigência de cláusulas contratuais detalhadas que definam modalidades tecnológicas e consequências regulatórias, evitando ambiguidade interpretativa durante a operação.
• Para concessionárias: sinaliza que ganhos de eficiência decorrentes do free flow podem ser sujeitos a condições contratuais e regulatórias que exigirão participação ativa no combate à evasão e no aprimoramento das soluções de cobrança, sob pena de ver transferido ao ente público parte relevante do risco.
• Para Poder Concedente/Estado: impõe cuidado ao assumir percentuais elevados de risco sem justificativa técnica, sob o risco de onerar o orçamento público e de frustrar a finalidade pública da concessão.
• Para usuários e operadores econômicos: abre espaço para que eventuais economias sejam apropriadas em benefícios diretos ao usuário (redução tarifária, melhor manutenção), em vez de se transformarem em recomposições contratuais que neutralizem ganhos.

O que observar

• Redação contratual: cláusulas de definição e delimitação das modalidades de free flow devem ser claras e previsíveis quanto a localização de pórticos, estrutura tarifária e mecanismos de migração entre modelos.
• Matriz de riscos: será preciso fundamentação técnica, com estudos de demanda, modelagem da inadimplência e incentivos contratuais para cobrança, antes de fixar percentuais que afetem equilíbrio econômico-financeiro.
• Incentivos regulatórios: mecanismos ex post (compensações, revisões e revisões tarifárias) e ex ante (metas operacionais, KPIs de cobrança) devem ser harmonizados para evitar transferência injustificada de risco ao Estado.
• Recursos e controle: eventuais decisões da ANTT em sentido diverso poderão ser objeto de questionamento perante o TCU ou do Judiciário; profissionais devem acompanhar fundamentação técnica e atuarem na fase de estruturação para mitigar litígios.

Em suma, o posicionamento do TCU reforça que a adoção do free flow em concessões rodoviárias não é apenas uma escolha tecnológica, mas uma modificação contratual e regulatória que exige precisão terminológica, equilíbrio na alocação de riscos e salvaguardas para que ganhos de eficiência beneficiem efetivamente os usuários e não se convertam em ônus para o erário.