TCU e SecexConsenso: acordos aceleram R$124 bilhões em concessões

O Tribunal de Contas da União lançou mão de um instrumento de solução consensual de disputas — a secretaria chamada SecexConsenso — e, por meio dela, aprovou acordos que liberam recursos e projetos em concessões, com efeito imediato de destravar obras e atrair investidores.

Contexto

A administração pública brasileira historicamente aprimorou a detecção de irregularidades e a instauração de procedimentos apuratórios, sem obter igual eficiência na resolução célere dos conflitos administrativos decorrentes de contratos públicos. Isso gera paralisação de obras, desequilíbrio econômico-financeiro e longos litígios que podem se estender ao Judiciário e à arbitragem, comprometendo a utilidade social dos ajustes contratuais e o serviço público.

A criação da Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso), pelo Tribunal de Contas da União, insere-se numa tendência administrativa de priorizar mecanismos de solução consensual antes que o tempo e o custo dos processos inviabilizem resultados. No contexto das concessões federais de rodovias e ferrovias, o instrumento foi aplicado para renegociar contratos em situação de estresse e propor ajustes que recuperem capacidade de investimento e mitiguem riscos para usuários e financiadores.

A experiência relatada envolve diagnóstico de desequilíbrios, abertura de negociações com agências reguladoras, concessionárias e órgãos jurídicos, e a formalização de propostas submetidas à aprovação do TCU, num esforço coordenado com a Infra S.A. e com a participação da Advocacia-Geral da União nas fases exigidas. A operação ocorreu em meio à percepção, por agentes financeiros nacionais e internacionais, de que estabilidade contratual e previsibilidade regulatória são condições essenciais para viabilizar capital e reduzir prêmio de risco.

O que foi decidido

Em atos administrativos e julgados recentes, o TCU utilizou sua competência de controle externo para autorizar acordos e ajustes contratuais negociados por meio da SecexConsenso, culminando na aprovação de vários acordos de otimização de concessões rodoviárias e de instrumentos semelhantes para ferrovias. No caso das rodovias, das 14 propostas protocoladas, nove obtiveram aprovação administrativa, associadas a aproximadamente R$ 124 bilhões em investimentos previstos; nas ferrovias, há uma perspectiva equivalente à ordem de R$ 20 bilhões entre recuperação de valores e novos investimentos, conforme as propostas.

Essas decisões não implicaram, segundo o procedimento adotado, substituição do controle pela composição: o objetivo declarado foi controlar sem perder de vista a utilidade social dos contratos. Os acordos aprovados foram concebidos para preservar a legalidade e a economicidade, permitir competitividade em procedimentos subsequentes (leilões na B3) e atrair novos operadores quando as propostas apresentadas por terceiros superarem as condições pactuadas. A atuação do TCU, portanto, buscou conciliar o dever de fiscalização com a necessidade de preservar a continuidade dos serviços públicos e a capacidade de atração de investimentos.

Base normativa e precedentes

• Art. 70, CF/88 — atribui ao controle externo, exercido por órgãos como o TCU, o exame das contas públicas quanto à legalidade, legitimidade e economicidade.
• Art. 71, CF/88 — disciplina a competência do Tribunal de Contas para fiscalizar a execução orçamentária e financeira da administração pública.
• Lei nº 13.655/2018 (LINDB) — art. 20 (avaliação das consequências práticas das decisões públicas), art. 21 (efeitos da invalidação), art. 22 (consideração das dificuldades reais dos gestores) e art. 26 (possibilidade de compromissos para superar irregularidades e contencioso), que conferem base normativa para considerar efeitos e alternativas na atuação administrativa.
• Portaria nº 848/2023 (Ministério dos Transportes) — instrumento administrativo que instituiu a Política de Otimização e Modernização das concessões rodoviárias, servindo de arcabouço operacional para as renegociações.
• Jurisprudência e prática administrativa consolidada — a atuação do tribunal em matéria de acordos administrativos e redução de incertezas contratuais tem respaldo na jurisprudência que reconhece a possibilidade de soluções alternativas desde que preservados princípios constitucionais (legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade) e com fundamentação idônea.

Impacto prático

• Para gestores públicos: oferece roteiro para equacionamento de contratos estressados sem recorrer exclusivamente a medidas extremas como caducidade ou relicitação imediata; exige, contudo, fundamentação robusta e observância dos limites legais.
• Para concessionárias e operadores: abre possibilidade de reequilíbrio econômico-financeiro e continuidade de investimentos, mas impõe disciplina fiscal e transparência nos termos ajustados; a participação em processos competitivos posteriores mantém a disciplina do mercado.
• Para investidores e financiadores: reduz incertezas contratuais ao demonstrar caminho institucional para negociações, o que tende a baratear o custo do capital, mas a efetividade dependerá da execução e da fiscalização posterior.
• Para jurisdicionados e usuários: potencial aceleração de obras e serviços e melhor alocação de recursos públicos; há, entretanto, risco de percepção de recompensa a concessionárias com desempenho insuficiente, exigindo garantias de contrapartida.
• Para contencioso em curso: acordos administrativos podem tornar supérfluos litígios ou modificar objetos de demandas judiciais e arbitrais, impondo análise cuidadosa sobre eficácia e repercussão dos termos ajustados.

O que observar

• Limites legais e motivação: a conveniência administrativa não autoriza transgressão de normas; decisões de composição precisam de fundamentação técnica e jurídica compatível com os limites impostos pela Constituição e pela LINDB (Lei nº 13.655/2018).
• Risco de judicialização: partes insatisfeitas poderão impugnar homologação de acordos, alegando nulidades ou afronta a princípios; atenção ao padrão de motivação e ao respeito ao devido processo administrativo.
• Fiscalização da execução: a eficácia real depende de acompanhamento rigoroso; sem controles ex post, os efeitos econômicos previstos podem não se concretizar.
• Competitividade e transparência: a submissão dos ajustes a procedimentos competitivos posteriores (leilões) mitiga distorções, mas exige regras claras para evitar favorecimentos e preservar isonomia.
• Precedentes e modulação de efeitos: tribunais superiores podem ser chamados a uniformizar limites sobre validade de acordos administrativos em matéria de concessões; eventual modulação de efeitos será relevante para contratos já renegociados.

A iniciativa do TCU mostra que o interesse público pode demandar soluções consensuais que preservem a finalidade dos contratos e a prestação de serviços, desde que ancoradas em motivação jurídica consistente, mecanismos de transparência e controles de execução que assegurem economicidade e legalidade.