TJ-SP aplica Lei 14.230/2021 e afasta improbidade por falta de dolo

O Tribunal de Justiça de São Paulo, pela 11ª Câmara de Direito Público, negou provimento ao recurso do Ministério Público e manteve a absolvição de ex‑autoridades municipais acusadas de improbidade administrativa, entendendo que a mera transferência de verba pública para fins diversos do previsto no convênio não configura auto­máticamente ato ímprobo quando ausentes o dolo específico de lesar o erário e o prejuízo efetivo. A decisão repercute imediatamente sobre ações em curso, na medida em que aplica a Lei 14.230/2021 a processos pendentes sem condenação definitiva.

Contexto

A controvérsia gira em torno da mudança na tipificação dos atos de improbidade administrativa promovida pela Lei 14.230/2021. Antes dessa reforma, a interpretação judicial e doutrinária frequentemente permitia a responsabilização por improbidade em hipóteses de desvio de finalidade ou desvio de recursos mesmo na ausência de dolo específico de causar lesão ao patrimônio público. A nova redação legislativa, entretanto, passou a exigir, de forma mais clara, o elemento subjetivo doloso para a caracterização da improbidade que implique enriquecimento ilícito, perda patrimonial, desvio, apropriação ou dilapidação dos bens públicos.

A discussão ganhou contornos de repercussão geral no STF por meio do Tema 1.199, que tratou da aplicação temporal das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021 a atos praticados sob a redação anterior, mas sem condenação transitada em julgado. Em razão dessa modulação, tribunais têm reavaliado processos em curso para verificar a incidência do novo parâmetro normativo sobre o conteúdo probatório e sobre a caracterização do dolo.

No caso concreto, o estado firmou convênio com o município para repassar recursos do Fundo de Melhoria das Estâncias destinados à implantação de estruturas complementares na orla. A primeira parcela foi, segundo a peça ministerial, aplicada em despesas ordinárias do município, como pagamento de folha. A partida factual suscita aplicações concorrentes do princípio da legalidade orçamentária e das regras de responsabilidade por improbidade.

O que foi decidido

A turma entendeu que não estão presentes os elementos subjetivos exigidos pela Lei 14.230/2021 para configurar ato de improbidade. Em síntese: (i) houve violação à finalidade do repasse — o que implica ofensa ao regime jurídico‑administrativo e à disciplina contratual —, mas (ii) não se demonstrou o dolo necessário à tipificação de improbidade, nem o efetivo prejuízo patrimonial comprovado.

O acórdão ressaltou que a nova lei exige "ação ou omissão dolosa" que resulte "efetiva e comprovadamente" em perda patrimonial, desvio, apropriação ou dilapidação. Dessa forma, a conduta meramente inapropriada quanto ao destino dos recursos, sem a prova de que o agente atuou conscientemente para causar lesão ao erário, não alcança o âmbito da improbidade administrativa. O colegiado também considerou relevante o fato de que a gestão subsequente firmou parcelamento para restituir o montante, sem onerar com juros e multas os cofres municipais, circunstância que a Procuradoria‑Geral de Justiça avaliou como indicativa da ausência de prejuízo incontroverso.

Base normativa e precedentes

• Lei 14.230/2021 — reformulou o rol de condutas típicas e passou a exigir dolo para a configuração de atos que causem perda patrimonial, desvio, apropriação ou dilapidação.
• Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) — norma matriz sobre sanções por atos de improbidade; permanece a referência para tipificação e sanções, interpretada à luz da alteração legislativa.
• Tema 1.199, STF — decidiu sobre a incidência temporal da Lei 14.230/2021, permitindo sua aplicação a atos culposos praticados antes da vigência da nova redação, desde que não haja condenação com trânsito em julgado.
• Princípio da legalidade (Art. 37, CF/88) — obriga a administração a aplicar os recursos públicos conforme a finalidade prevista; violação configura ilegalidade administrativa, sem que isso equivalha automaticamente a improbidade na nova sistemática.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — tende a exigir prova do elemento subjetivo e do prejuízo efetivo para responsabilizar por improbidade após a reforma.

Impacto prático

• Para advogados de defesa: reforça linha de argumentação centrada na inexistência de dolo e na demonstração de ausência de prejuízo, capacitando defesa técnica a pleitear absolvição ou extinção da punibilidade administrativa‑civil em processos pendentes.
• Para Ministério Público e controladorias: aumenta o ônus probatório sobre a demonstração de intenção lesiva e sobre a comprovação do dano efetivo ao erário; poderá demandar readequação de teses acusatórias e de provas.
• Para gestores públicos e prefeituras: distingue a responsabilização por ilegalidade administrativa (corrigível por vias administrativas ou contratuais) da improbidade; implica maior necessidade de registros e justificativas sobre a destinação de recursos e sobre acordos de ressarcimento.
• Para processos em curso: decisões que ainda não transitaram em julgado podem ser reavaliadas à luz da Lei 14.230/2021, sobretudo quando faltar comprovação do dolo e do prejuízo.

O que observar

• Padrão probatório: o foco passa a ser a prova do estado mental doloso do agente e do dano patrimonial. Provas indiretas (mensagens, ordens internas, delações) ganharão relevo para demonstrar conhecimento e intenção.
• Distinção entre ilegalidade e improbidade: a vedação ao uso de verba para fim diverso continua a gerar responsabilização administrativa ou contratual, sanções políticas e administrativas, sem, contudo, configurar necessariamente ato ímprobo na nova conformação legal.
• Recursos e repercussão: o Ministério Público pode recorrer de decisões assim fundamentadas; tribunais superiores poderão uniformizar critérios probatórios sobre dolo e prejuízo, inclusive sobre modulação de efeitos em hipóteses de ressarcimento posterior.
• Risco de seletividade: há risco de decisões que, ao afastarem improbidade, deixem intactas outras sanções administrativas; operadores devem avaliar estratégias integradas (administrativo, cível e penal) para proteção do interesse público.

Em suma, a decisão do TJ‑SP alinha‑se ao novo paradigma legislativo e à orientação do STF sobre a aplicação da Lei 14.230/2021: a simples alteração da finalidade do gasto público, sem dolo específico e sem comprovação de dano patrimonial, não é suficiente para sustentar condenação por improbidade administrativa. Isso exige um redesenho das teses acusatórias e eleva a importância do exame probatório sobre o elemento subjetivo nas ações de improbidade.