TJ-SP confirma legitimidade da CDHU para regularizar imóveis estaduais

O Tribunal de Justiça de São Paulo, por meio do Conselho Superior da Magistratura, reconheceu a legitimidade da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU) para promover a Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social (Reurb-S) e registrar a Certidão de Regularização Fundiária (CRF) relativa a conjunto habitacional sob domínio do Estado, com efeito prático imediato de permitir a formalização da titularidade dos ocupantes do Conjunto Habitacional Itaquera B1.

Contexto

A controvérsia toca um ponto sensível da política pública de habitação: quem pode promover e formalizar a titulação em núcleos urbanos onde a ocupação decorreu de programas públicos, ainda que o parcelamento do solo esteja registrado em cartório. A Reurb-S, disciplinada pela Lei Federal 13.465/2017, é o instrumento jurídico-administrativo que visa a integrar núcleos informais ao ordenamento jurídico, por meio de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais. A divergência prática surge quando o loteamento aparece registrado no cartório, mas as unidades habitacionais nunca tiveram contratos de venda ou título atribuído aos moradores — situação comum em empreendimentos implantados por programas públicos ou mutirões.

Antes da alteração introduzida pela Lei 14.620/2023, havia insegurança quanto à extensão do poder-dever de empresas públicas e agentes da administração indireta para atuarem diretamente no procedimento de Reurb-S e emitir a CRF, em especial quando o imóvel é de titularidade do Estado. A questão é relevante porque a recusa no registro da CRF costuma travar a titulação dos ocupantes, mantendo a insegurança jurídica e o déficit de regularização fundiária.

O que foi decidido

A turma do Conselho Superior da Magistratura entendeu que a CDHU detém legitimidade para instaurar e conduzir a Reurb-S do Conjunto Habitacional Itaquera B1 e para requerer o registro da CRF, afastando a decisão do 9º Oficial de Registro de Imóveis da Capital que havia negado o registro. O Oficial havia fundamentado a recusa na existência de loteamento formalmente registrado — aplicando, assim, o §2º do art. 9º da Lei 13.465/2017 — e na competência municipal para a emissão da CRF.

A corregedora-geral, relatora do caso, ressaltou que, apesar do parcelamento ter registro imobiliário, as unidades nunca tiveram titularidade atribuída aos ocupantes, pois foram implementadas em mutirão no âmbito de programa público extinto e sem celebração de contratos de compra e venda. Essa situação, segundo a decisão, enquadra o núcleo no conceito de núcleo urbano informal previsto no art. 11, inciso II, da Lei 13.465/2017 — que abarca núcleos nos quais “não foi possível realizar, por qualquer modo, a titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legislação vigente à época”.

A decisão aplicou ainda as alterações trazidas pela Lei 14.620/2023 e as Normas Judiciais da Corregedoria-Geral da Justiça (NSCGJ), especialmente dispositivos que autorizam empresas públicas da administração indireta a instaurar, processar e aprovar Reurb-S e a emitir a CRF quando sejam proprietárias da área ou responsáveis pela implementação do empreendimento.

Base normativa e precedentes

• Art. 9º, §2º, Lei 13.465/2017 — disciplina hipóteses em que o registro do parcelamento pode afastar a caracterização de informalidade.
• Art. 11, inciso II, Lei 13.465/2017 — conceito legal de núcleo urbano informal, incluindo situações em que não foi possível titular os ocupantes.
• Art. 30, §4º, Lei 13.465/2017 (incorporado/alterado pela Lei 14.620/2023) — autoriza atuação de entes e empresas públicas na Reurb-S quando detentores de propriedade ou responsáveis pela implantação do empreendimento.
• Art. 41, inciso VI, Lei 13.465/2017 — lista de documentos e requisitos para a CRF, referenciada nas normas cartoriais.
• NSCGJ, Capítulo XX, itens 267.2 e 275 — orientações da Corregedoria-Geral da Justiça de São Paulo sobre o procedimento simplificado de Reurb quando o empreendimento está registrado e sobre apresentação simplificada da CRF.
• Jurisprudência consolidada do tribunal sobre proteção da posse social e sobre eficácia da Reurb-S em integrar ocupações ao ordenamento jurídico.

Impacto prático

• Para moradores ocupantes: desbloqueio do caminho para a titulação formal e segurança jurídica sobre os imóveis, com possibilidade de acesso a direitos decorrentes da propriedade formalizada.
• Para empresas públicas estaduais de habitação (CDHU, COHAB): confirmação de competência para atuar como proponente e titular do procedimento de Reurb-S quando foram responsáveis pela implantação, simplificando programas de regularização de empreendimentos sociais.
• Para cartórios de registro de imóveis: orientação para admitir CRF emitida por ente público implementador mesmo quando existir registro do parcelamento, desde que demonstrada a ausência de titulação aos ocupantes.
• Para municípios: redução de contestação sobre exclusividade na emissão da CRF, especialmente quando o Estado é proprietário ou implementador do empreendimento.
• Para advogados e procuradorias: necessidade de alinhamento probatório sobre ausência de titulação e vínculo da empresa pública com a implantação para instruir pedidos de Reurb-S e impugnações de registro.

O que observar

• Prova documental: será determinante demonstrar, com elementos robustos, que não houve titulação dos ocupantes (ausência de contratos, instrumentos de transferência ou atos de outorga) e que a empresa pública foi responsável pela implantação.
• Competência e limites: embora a decisão afirme legitimidade da CDHU, deverá ser examinada a situação fática em cada caso, evitando generalizações automáticas; municípios poderão ainda invocar aspectos locais e exigências urbanísticas.
• Recursos e modulação: decisões de colegiado podem ser objeto de recurso interno no tribunal; além disso, eventual conflito entre registros e atos administrativos pode ensejar ações judiciais com pedido de confirmação de eficácia ou modulação de efeitos.
• Observância às NSCGJ: o cumprimento das normas cartoriais e das rotinas da Corregedoria será critério prático para efetivar os registros.

A decisão (Processo 1114523-28.2025.8.26.0100) marca, portanto, um alinhamento prático entre a legislação federativa de regularização fundiária e a atuação de entes implementadores estaduais, reforçando a possibilidade de a administração indireta conduzir a formalização em áreas estatais quando a titulação jamais foi atribuída aos ocupantes.