TJ/SP afasta improbidade por falta de dolo e prejuízo em licitação

A 6ª câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo manteve a improcedência da ação de improbidade contra dois ex-dirigentes do Camprev e uma empresa de tecnologia, determinando a exclusão da responsabilização por falta de prova de dolo e de prejuízo patrimonial efetivo, com repercussão direta sobre a continuidade contratual e a impossibilidade de aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade.

Contexto

O caso decorre de um pregão presencial para contratação de sistema de gestão previdenciária e de recursos humanos pelo Camprev de Campinas, cujo valor aproximado do contrato é de R$ 16 milhões. O Ministério Público estadual ajuizou ação de improbidade administrativa alegando que agentes públicos e a empresa agiram para direcionar o certame: manipulação do termo de referência, interferência na habilitação de concorrentes e anulação irregular de atos administrativos, além de supostos pagamentos por serviços não prestados na fase de execução. Em primeiro grau, houve sentença de improcedência por ausência de dolo e dano efetivo; o MP e o próprio Camprev recorreram ao TJ/SP. A controvérsia toca pontos relevantes do direito administrativo e processual: a medida em que a mera diferença entre propostas pode configurar dano ao erário; o papel do elemento subjetivo (dolo) na caracterização dos atos de improbidade; e os limites do controle judicial sobre decisões técnicas de habilitação e autotutela administrativa. O tema ganha acréscimo com a interpretação contemporânea do STF sobre o elemento subjetivo em improbidade (Tema 1.199) e com as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021 na Lei de Improbidade (Lei 8.429/1992).

O que foi decidido

A turma, por unanimidade, confirmou a sentença de improcedência, assentando duas linhas fundamentais de fundamentação: (i) inexistência de prova do dolo exigido para configurar ato de improbidade nos moldes da Lei 8.429/1992, conforme critério recentemente reafirmado pelo STF; e (ii) ausência de demonstração de prejuízo patrimonial efetivo decorrente do certame. O acórdão entendeu que o termo de referência foi elaborado em versões sucessivas com participação de diversas áreas da autarquia, sem elementos que vinculem alterações ou requisitos técnicos aos réus com o objetivo de favorecer a contratada. A anulação de atos de adjudicação e homologação foi qualificada como exercício legítimo da autotutela, respaldada em parecer jurídico, e não demonstração de conduta dolosa. No tocante à inabilitação da proposta mais barata, a corte ressaltou que a decisão administrativa fundamentou-se em insuficiências técnicas — qualificação profissional, infraestrutura e prova de conceito —, de modo que a simples diferença de valores entre propostas não pode, por si, ensejar presunção de dano ao erário. Sobre execução contratual, não se verificou prova de utilização de chamados técnicos para maquiar prestação inexistente de serviços nem sobrepreço comprovado.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — princípios da administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) que orientam julgamentos sobre licitação e contratação.
• Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) — tipificação das condutas e sanções; fundamento para a ação originária.
• Lei 14.230/2021 — alterações relevantes ao regime de improbidade, especialmente no que tange à necessidade de prova do elemento subjetivo.
• Tema 1.199, STF — reafirma a necessidade de demonstração do dolo para configuração de atos de improbidade, incumbindo ao acusador provar o elemento subjetivo.
• Princípios do processo administrativo e da autotutela — consolidados na jurisprudência administrativa e administrativa-tributária quanto à possibilidade de anulação de atos quando eivados de ilegalidade, se amparadas por motivação técnica e parecer jurídico.

Impacto prático

• Para advogados de defesa: reforço da linha probatória exigida em ações de improbidade envolvendo licitação — não basta diferença de preços; é imprescindível demonstrar dolo e dano efetivo.
• Para promotores: sinal de que provas documental e testemunhal deverão articular não só indícios de favorecimento, mas correlação direta entre conduta e prejuízo patrimonial comprovado; investigações sobre licitações precisarão de perícias técnicas e quantificação financeira robusta.
• Para gestores e comissões de licitação: decisão reafirma importância de documentação detalhada do planejamento, dos critérios técnicos e dos pareceres jurídicos, de modo a resguardar as decisões administrativas ante controle judicial.
• Para empresas licitantes: lembra que inabilitação por insuficiência técnica, devidamente fundamentada, afasta alegações automáticas de direcionamento, reduzindo risco de responsabilização por improbidade quando a administração demonstrar motivação plausível.

O que observar

• Prova do dolo continua sendo pedra angular em improbidade: a atuação ministerial deverá centrar-se em elementos probatórios que revelem intenção de lesar ou favorecer, não apenas resultados indesejáveis do procedimento.
• A caracterização do prejuízo ao erário exige comprovação de efetiva lesão patrimonial; diferenças de propostas isoladas são insuficientes, sobretudo quando há estimativa de mercado inferior ao contrato firmado.
• Risco de judicialização preventiva: decisões administrativas amparadas em parecer jurídico e técnica tendem a resistir ao controle quando houver documentação coerente; porém, omissões formais e ausência de transparência podem reabrir discussão.
• Recursos cabíveis: cabe recurso ao órgão competente dentro do tribunal, e eventual repercussão do entendimento do STF sobre dolo pode influenciar novos casos; atenção à possibilidade de modulação de efeitos em casos futuros.

Processo relacionado: 1058543-88.2024.8.26.0114.