AGU aponta instrumentos jurídicos para contratar inovação no setor público

A Advocacia-Geral da União defendeu que a administração pública pode e deve utilizar instrumentos contratuais específicos para estimular inovação, apontando mecanismos legais que viabilizam a contratação de empresas e startups para desenvolver novas soluções. Essa orientação tem efeito prático imediato ao legitimar decisões de gestores públicos que optem por modelos contratuais voltados para pesquisa, desenvolvimento e soluções tecnológicas.

Contexto

A discussão sobre como o setor público contrata inovação ganhou centralidade diante da necessidade de modernizar serviços e integrar tecnologia ao Estado. Tradicionalmente, regimes de licitação e contratos públicos foram concebidos para aquisição de bens e serviços padronizados, o que dificulta operar com projetos de alto risco, prototipagem e entregas por etapas típicas da inovação. Nos últimos anos, o ordenamento jurídico nacional evoluiu para introduzir instrumentos mais flexíveis e destinados a pesquisa, desenvolvimento e parcerias com o ecossistema empreendedor. Há ainda resistência gerencial e jurídica no nível operacional, ligada a preocupações sobre transparência, compliance e proteção do interesse público. A controvérsia importa porque a forma como o Poder Público contrata inovação impacta diretamente a capacidade de o Estado internalizar tecnologia, reduzir custos futuros e fomentar o mercado de startups nacionais.

O que foi decidido

A manifestação da AGU sustenta que a legislação e o marco regulatório existentes permitem à administração a celebração de contratações e parcerias voltadas à inovação, sem que isso implique violação dos princípios da administração pública, especialmente da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37 da Constituição Federal). A orientação técnica da AGU apresenta opções contratuais — incluindo instrumentos adaptados à pesquisa, desenvolvimento e parcerias com startups — e enfatiza que a fundamentação técnico-jurídica deve explicitar os objetivos de inovação, a gestão de riscos, critérios de seleção e mecanismos de fiscalização e entrega por etapas. Em síntese, a AGU valida o uso de mecanismos contratuais não tradicionais quando devidamente motivados, com base no ordenamento vigente e nas normas que regulam contratação pública e fomento à inovação.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — estabelece os princípios que norteiam a contratação pública e impõe limites e deveres de transparência e eficiência.
• Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos) — disciplina modalidades, hipóteses de contratação direta, critérios de julgamento e instrumentos contratuais mais flexíveis, permitindo formas de contratação voltadas a inovação quando observadas as disposições legais aplicáveis.
• Lei Complementar 182/2021 (Marco Legal das Startups) — cria previsões específicas para facilitar a participação de startups em contratos com o poder público, incluindo regimes especiais e instrumentos de menor rigidez para experimentação.
• Lei 10.973/2004 (Lei de Inovação) e Lei 13.243/2016 (Marco Legal da Ciência, Tecnologia e Inovação) — orientam parcerias entre poder público, instituições de pesquisa e iniciativa privada, além de mecanismos de apoio e transferência tecnológica.
• Jurisprudência consolidada dos tribunais superiores — orientação supranacional sobre compatibilização entre princípios constitucionais e modelos contratuais inovadores, notadamente no que concerne à necessidade de motivação e justificativa técnica para escolhas de regime.

Impacto prático

• Para gestores públicos: a orientação fortalece a base jurídica para adotar contratos por soluções, contratos de resultados, contratos por fases/protótipos e parcerias de PD&I, desde que haja motivação técnica e salvaguardas de fiscalização. A decisão reduz o risco jurídico imediato de impugnações administrativas quando a contratação for bem fundamentada.
• Para advogados públicos e consultores jurídicos: amplia a necessidade de elaborar termos de referência e estudos técnicos detalhados que justifiquem o formato escolhido, critérios de avaliação e instrumentos de mitigação de riscos (garantias, milestones, propriedade intelectual, confidencialidade).
• Para startups e empresas de tecnologia: cria oportunidade de acesso ao mercado público por meio de regimes especiais previstos no marco das startups e na nova lei de licitações, mas exige capacidade de compliance contratual, previsibilidade de cronogramas e política de preços compatível com o setor público.
• Para políticas públicas e inovação: favorece aceleração de projetos-piloto, internalização de soluções tecnológicas e estímulo ao ecossistema, com reflexos potenciais em eficiência, economia de despesas e modernização do serviço público.
• Para controladores e tribunais de contas: antecipa a necessidade de criteriosidade na análise de contratos de inovação, especialmente quanto à aferição de resultados, aplicação de recursos públicos e salvaguarda do interesse coletivo.

O que observar

• Qualificação do objeto e mensuração de resultados: instrumentos de contratação destinados à inovação exigem critérios claros de aceitação, marcos de entrega e indicadores de desempenho para evitar subjetividade na fiscalização.
• Gestão da propriedade intelectual e uso de soluções após a contratação: contratos devem disciplinar titularidade, licenciamento e direitos de uso das criações resultantes, em conformidade com o marco legal de CT&I.
• Risco de recursos e controle: apesar da orientação favorável, decisões administrativas sobre modelos contratuais podem ser alvo de controle judicial e de tribunais de contas; a documentação técnica e a fundamentação jurídica serão centrais para resistir a impugnações.
• Compatibilização com compras sustentáveis e compliance: atenção às regras sobre transparência, prevenção à fraude e conformidade com políticas públicas mais amplas.
• Necessidade de capacitação institucional: gestores e equipes técnicas devem ser treinados para preparar editais, gerir contratos por fases e aplicar métodos ágeis de acompanhamento.

A manifestação da AGU representa, portanto, um avanço interpretativo relevante que legitima a utilização de ferramentas contratuais voltadas à inovação, mas transfere ao gestor e ao assessor jurídico a exigência de robusta motivação técnica e mecanismos de controle para preservar o interesse público.