PGF discute apólice padrão de seguro-garantia para contratos de concessão

Lead de resposta direta A Procuradoria-Geral Federal promoveu reunião em 21/07/2026 para tratar de um modelo padrão de apólice de seguro-garantia aplicável a contratos de concessão. A iniciativa visa uniformizar instrumentos de garantia, reduzir litígios sobre execução e compatibilizar cláusulas com a legislação de licitações e contratos públicos, com efeitos imediatos sobre a orientação técnica da PGF às unidades que assessorarem contratos de concessão.

Contexto

A utilização de garantias contratuais — entre elas o seguro-garantia — é elemento recorrente na gestão de contratos públicos, especialmente nas concessões de serviços e de obras de infraestrutura, por seu papel em assegurar o cumprimento das obrigações e a cobertura de custos decorrentes de inadimplemento. A controvérsia técnica que motiva iniciativas como a da Procuradoria-Geral Federal decorre de três vetores: (i) variação significativa entre apólices e garantias ofertadas pelas seguradoras, que enseja disputas sobre cobertura e liquidação; (ii) necessidade de compatibilizar as garantias com as normas de licitação e concessão; e (iii) interesse estatal em padronizar cláusulas para reduzir riscos fiscais e jurídicos e agilizar procedimentos de cobrança extrajudicial e judicial.

No plano normativo, o tema se conecta tanto à disciplina das concessões (Lei 8.987/1995 e normas setoriais) quanto à nova lei de licitações (Lei 14.133/2021), que regula modalidades de garantias contratuais e critérios de comprovação. Além disso, as relações contratuais e as hipóteses de seguro são afetadas pelo Código Civil (Lei 10.406/2002) e pela jurisprudência e orientações técnicas das procuradorias e controladorias que atuam na administração pública.

O que foi decidido

Na reunião convocada pela Subprocuradoria de Consultoria da Procuradoria-Geral Federal, a pauta central foi a elaboração de uma apólice padrão de seguro-garantia para ser utilizada em contratos de concessão. Participaram da reunião servidores e procuradores com atuação na consultoria jurídica de contratos (nomes listados entre os participantes), com objetivo de definir parâmetros técnicos e cláusulas essenciais da apólice.

A iniciativa não se apresenta como norma autônoma, mas como orientação técnica e instrumento de padronização que buscará: (i) estabelecer cobertura mínima e exclusões claras; (ii) disciplinar procedimento de acionamento e liquidação da garantia; (iii) compatibilizar cláusulas com requisitos da Lei 14.133/2021 e da legislação sobre concessões; e (iv) reduzir deficiências contratuais que causam controvérsias e postergações na execução do contrato. Em termos práticos, a orientação da PGF tende a orientar as unidades federais na contratação de garantias e na formulação de exigências em editais e contratos de concessão.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência que norteia a celebração e execução de contratos públicos.
• Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) — disciplina as modalidades de garantia contratual, critérios de exigência e os requisitos para aceitação de garantias nas contratações públicas.
• Lei 8.987/1995 — regula o regime de concessão e permissão de serviços públicos, relevante para a estruturação das exigências contratuais em concessões.
• Código Civil (Lei 10.406/2002) — regime jurídico dos contratos e das obrigações, inclusive disposições aplicáveis ao contrato de seguro e às hipóteses de responsabilidade civil.
• Orientações e pareceres da Procuradoria e órgãos de controle — a jurisprudência consolidada e as orientações internas sobre cobrança extrajudicial e execução de garantias formam o pano de fundo prático para a padronização.

Impacto prático

• Para procuradores e consultores jurídicos: haverá uma referência técnica uniforme a ser adotada nos pareceres e minutas de contratos, reduzindo divergências internas sobre aceitabilidade de apólices.
• Para órgãos que contratam e agentes públicos: a adoção de um modelo padrão facilita a redação de editais e contratos de concessão, potencialmente acelerando processos de contratação e diminuindo contingências jurídicas.
• Para concessionárias e empresas: a padronização pode reduzir incertezas contratuais, mas também impor requisitos minimamente mais exigentes ou específicos sobre cobertura e procedimentos de liquidação, impactando custo do seguro e avaliação de risco.
• Para seguradoras e mercado de seguro: há potencial de uniformização de produtos e termos, com efeitos sobre precificação, condições de subscrição e eventuais negociações de cláusulas específicas.
• Para a gestão fiscal e de riscos do Estado: maior previsibilidade na execução de garantias contribui para reduzir perdas e melhorar instrumentos de cobrança extrajudicial e judicial.

O que observar

• Natureza da padronização: será uma orientação técnica ou exigência vinculante? A resposta impactará imediata e diretamente a liberdade de negociação entre concessionária e agência reguladora.
• Compatibilidade normativa: o modelo deverá ser adaptado às diferenças setoriais e às previsões de Lei 14.133/2021, bem como às regras específicas de regulação do setor concedente.
• Liquidação e execução: atenção aos procedimentos de acionamento da apólice para evitar entraves processuais e litígios; cláusulas claras sobre documento hábil para cobrança e prazos são essenciais.
• Custos e mercado: advogados que assessoram empresas e seguradoras precisam avaliar como a padronização afetará cálculo de prêmio e garantias complementares (fiança bancária, caução em dinheiro).
• Caminhos procedimentais: a padronização emanada pela PGF pode ser objeto de adoção administrativa ampla, mas também de questionamento por agentes econômicos; há espaço para harmonização com orientações de tribunais e órgãos de controle, e eventual necessidade de uniformização em âmbito federal.

Em suma, a reunião evidencia a preocupação do Estado em reduzir incertezas e litígios relacionados a garantias contratuais em concessões. A proposta de apólice padrão promete dar maior previsibilidade jurídica e administrativa, mas exige cuidado técnico na redação para compatibilizar proteção do interesse público, eficiência contratual e razoabilidade econômica para o mercado.