EC 132 e o pacto federativo: o teste de fogo da reforma tributária

A Emenda Constitucional 132/2023, que instituiu a reforma do consumo com a criação do IBS e da CBS, coloca em xeque o conteúdo material da cláusula pétrea do art. 60, § 4º, I, da Constituição Federal. A controvérsia, que tende a chegar ao Supremo Tribunal Federal por meio de ações diretas de inconstitucionalidade, gira em torno de saber até que ponto a centralização da arrecadação e a criação de um comitê gestor único comprometem a autonomia financeira de estados e municípios — núcleo essencial da forma federativa de Estado.

Contexto

O art. 60, § 4º, I, da CF/88 veda deliberação sobre proposta de emenda "tendente a abolir" a forma federativa do Estado. Trata-se de norma de baixa densidade semântica: nem o texto constitucional nem a jurisprudência fixaram critério objetivo para definir quando uma alteração apenas redesenha o pacto federativo e quando, de fato, tende a aboli-lo. O STF já reconheceu, em precedentes históricos como a ADI 939 (caso do IPMF), que a autonomia financeira dos entes subnacionais integra o núcleo intangível do federalismo brasileiro — não basta preservar a existência formal dos estados se lhes é retirada a capacidade de autogovernar-se financeiramente.

A EC 132/2023 alterou substancialmente o modelo de tributação sobre o consumo. Extinguiu, gradativamente, ICMS (de competência estadual) e ISS (de competência municipal), substituindo-os pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada, e pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), federal. Criou ainda o Imposto Seletivo e instituiu o Comitê Gestor do IBS, órgão paritário entre estados e municípios responsável pela administração e distribuição do tributo.

O que foi decidido

Não há, até o momento, decisão definitiva do STF sobre a constitucionalidade da EC 132 sob a ótica da cláusula pétrea federativa. O debate doutrinário, contudo, já se polariza. De um lado, defende-se que a reforma apenas reorganiza o federalismo fiscal sem suprimir a autonomia: estados e municípios mantêm participação na arrecadação, voz no Comitê Gestor e competência sobre alíquotas próprias dentro de balizas nacionais. De outro, sustenta-se que a perda de competência legislativa plena sobre ICMS e ISS — verdadeiros pilares da autonomia tributária subnacional desde 1988 — esvazia o federalismo cooperativo brasileiro, transferindo o centro decisório para uma instância nacional uniformizadora.

O Supremo terá de enfrentar a tensão entre dois vetores constitucionais: a busca por simplificação e eficiência do sistema tributário, objetivo legítimo perseguido pela emenda, e a preservação do núcleo essencial do pacto federativo, vedada a sua erosão pelo poder constituinte derivado.

Base normativa e precedentes

• Art. 60, § 4º, I, CF/88 — veda proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa; cláusula pétrea material.
• Art. 1º, caput, CF/88 — define a República como união indissolúvel de Estados, Municípios e DF, todos autônomos.
• Art. 18, CF/88 — consagra a autonomia político-administrativa dos entes federados.
• Arts. 145 a 162, CF/88 (com redação da EC 132/2023) — disciplinam o novo Sistema Tributário Nacional, IBS, CBS e Imposto Seletivo.
• ADI 939/DF (STF) — paradigma sobre limites materiais à reforma tributária: declarou inconstitucional dispositivo da EC 3/1993 que afastava o princípio da anterioridade do IPMF, reconhecendo-o como garantia individual e, portanto, cláusula pétrea.
• LC 214/2025 — regulamenta o IBS, a CBS e o Comitê Gestor.

Impacto prático

A controvérsia produz efeitos imediatos sobre a atuação profissional e o planejamento dos entes federados:

• Procuradorias estaduais e municipais devem mapear hipóteses de ajuizamento de ADI ou de defesa em controle concentrado, especialmente quanto à regulamentação infraconstitucional do Comitê Gestor.
• Empresas e contribuintes enfrentam insegurança quanto à estabilidade do modelo durante o período de transição (2026-2033), o que exige cláusulas contratuais de revisão tributária mais robustas.
• Advocacia tributária precisará dominar simultaneamente o regime atual (ICMS/ISS/PIS/Cofins) e o novo (IBS/CBS), além das regras de transição previstas no ADCT.
• Estados e municípios menores tendem a discutir, judicialmente, eventuais perdas de arrecadação líquida no novo modelo de distribuição.
• Operadores do contencioso devem acompanhar a litigância estratégica em torno do Imposto Seletivo, do tratamento de benefícios fiscais já concedidos e da efetividade do princípio da não cumulatividade plena.

O que observar

O julgamento das ADIs já protocoladas — e das que ainda virão — será decisivo para definir o alcance contemporâneo da cláusula pétrea federativa. É plausível que o STF adote postura deferente ao constituinte derivado em matéria de desenho institucional, exigindo demonstração robusta de esvaziamento da autonomia para reconhecer inconstitucionalidade. Eventual modulação de efeitos será inevitável, dado o cronograma de transição já em curso e o impacto orçamentário sistêmico.

Permanecem em aberto questões sensíveis: a constitucionalidade da composição e do poder decisório do Comitê Gestor; o tratamento dos benefícios fiscais de ICMS convalidados pela LC 160/2017; o alcance do princípio da neutralidade; e a aderência do Imposto Seletivo ao perfil constitucional dos tributos extrafiscais. Para o profissional do direito tributário, o momento exige leitura sistemática da EC 132, das leis complementares regulamentadoras e da jurisprudência do STF sobre federalismo fiscal — sob pena de atuar com paradigmas superados em um cenário em plena reconstrução.