STF e fundos estaduais do agro: como qualificar cobranças vinculadas ao ICMS

Decisão recente do Supremo Tribunal Federal deve ser lida no contexto de quase duas décadas de precedentes divergentes sobre a natureza das cobranças destinadas a fundos estaduais vinculadas a regimes do ICMS. A Corte, em diversos julgamentos e cautelares, evitou até aqui uma padronização definitiva, navegando entre a classificação como tributo (ou adicional do ICMS), preço público, ou uma prestação voluntária estritamente vinculada a benefícios fiscais.

Contexto

Estados federados criaram fundos setoriais para financiar infraestrutura e políticas públicas, majoritariamente dirigidos ao agronegócio. Em muitos modelos, o aporte ao fundo passou a ser condição para usufruir de diferimento, incentivo, regime especial ou outro tratamento do ICMS. A controvérsia chegou ao Supremo e vêm sendo objeto de decisões e cautelares desde o início dos anos 2000, sem critério uniforme sobre a natureza jurídica dessas exigências.

A Emenda Constitucional 132/2023 introduziu o art. 136 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), autorizando que determinados estados instituíssem contribuições não vinculadas ao ICMS semelhantes às existentes em 30 de abril de 2023, o que alterou o terreno constitucional para casos posteriores e para a análise de regularidade das cobranças preexistentes.

Por que a matéria importa? A qualificação jurídica define competência legislativa, limites constitucionais (art. 150, CF/88 sobre vedação a espécies tributárias), possibilidade de vinculação de receitas e impactos sobre contribuintes que, ao optar por regimes diferenciados, veem-se confrontados com cobranças cuja natureza não é pacificada.

O que foi decidido

O Supremo tem oscilado entre entendimentos. Em julgamentos antigos, como a ADI 2.056 (FUNDERSUL/MS), a Corte considerou que a possibilidade de permanecer no regime ordinário implicava caráter facultativo da prestação vinculada — fator decisivo para afastar a natureza tributária. Em casos mais recentes, o critério da possibilidade de escolha foi novamente aplicado (ex.: ADI 7.894, relativa ao FDI/PI), levando à exclusão da natureza tributária com base na afirmação de que a prestação seria evitável.

Entretanto, outros precedentes do próprio STF sinalizam que a mera existência de uma alternativa fiscal formal não determina, por si só, a ausência de compulsoriedade material. Na ADI 5.635 (FEEF e FOT/RJ), a Corte reconheceu, na prática, que depósitos condicionados a benefícios fiscais corresponderam a elevação do ICMS e receberam tratamento tributário. Em ADI 6.365 (FET/TO), o Tribunal descartou a qualificação como preço público por falta de relação negocial e, ao analisar a essência da cobrança, entendeu que a exigência possuía natureza tributária — configurando um adicional ao ICMS com receita vinculada.

Assim, a decisão mais recente e as cautelares envolvendo o FUNDEINFRA (GO) têm evitado uma definição conclusiva, sobretudo após a alteração constitucional pelo art. 136 do ADCT, deixando em aberto se cobranças preexistentes são abrangidas pela autorização constitucional e qual o regime jurídico aplicável.

Base normativa e precedentes

• Art. 3º, CTN (Lei 5.172/1966) — conceituação de tributo como prestação pecuniária compulsória instituída em lei; o exame da compulsoriedade é central.
• Art. 150, CF/88 — limitações ao poder de tributar (vedações que influenciam a análise da natureza da exação).
• Art. 136, ADCT (EC 132/2023) — autorizou a instituição, por determinados estados, de contribuições desvinculadas do ICMS semelhantes às existentes em 30/04/2023; alteração relevante para cobranças posteriores e interpretação de preexistentes.
• ADI 2.056 (FUNDERSUL/MS) — fundamento da tese da facultatividade como critério para afastar natureza tributária.
• ADI 7.894 (FDI/PI) — reaplicação do critério da possibilidade de escolha entre regimes como argumento para excluir a natureza tributária.
• ADI 5.635 (FEEF/FOT-RJ) — reconhecimento de que depósitos condicionados a benefícios fiscais podem corresponder a aumento do ICMS devido.
• ADI 6.365 (FET/TO) — exemplo mais aprofundado: afastamento da natureza de preço público e qualificação como espécie tributária (adicional de ICMS com receita vinculada).

Impacto prático

• Para contribuintes do agronegócio: incerteza quanto ao caráter obrigatório da cobrança e ao regime jurídico aplicável, o que afeta planejamento tributário e custos de conformidade.
• Para advogados e consultores tributários: necessidade de abordagem probatória robusta sobre a existência efetiva de liberdade do contribuinte para não recolher, e sobre a concretização de relação negocial quando se pretende defender caráter de preço público.
• Para os estados: limitação técnica para estruturar fundos vinculados a benefícios fiscais sem risco de questionamento de inconstitucionalidade; a EC 132/2023 cria caminho legislativo para requalificar exações futuras, mas não resolve totalmente litígios preexistentes.
• Para o contencioso: demandas em curso podem ter decisões heterogêneas; quem atua em execuções fiscais ou medidas cautelares deve avaliar risco de modulação de efeitos e eventual repercussão geral.

O que observar

• Critério da voluntariedade é insuficiente: a análise deve avançar para a compulsoriedade material da prestação, examinando se o contribuinte tem real possibilidade de evitar o pagamento sem sofrer uma obrigação pecuniária imediata.
• Diferença entre escolha de regime e escolha quanto à prestação: optar por não aderir a um regime pode levar a consequências econômicas (perda de benefício), sem, contudo, significar que a prestação seja facultativa.
• Provas e estrutura da obrigação: os tribunais avaliarão a estrutura legal, o vínculo entre a receita e a medida estatal, existência de contraprestação individualizada, e se há correspondência com custo estatal (para afastar preço público).
• Efeitos da EC 132/2023: atenção ao alcance temporal e objetivo do art. 136 do ADCT; regimes instituídos após a data-limite têm tratamento diverso e poderão ser formalizados como contribuição.
• Recursos e modulação: decisões futuras podem modular efeitos, especialmente em demandas com repercussão econômica ampla; estratégias processuais devem considerar pedido de modulação e repercussão geral.

Em suma, a controvérsia no STF sobre fundos estaduais do agro revela que a simples formalidade da “escolha” fiscal não resolve a qualificação jurídica. O exame deve ser material: compulsoriedade da prestação, existência ou não de relação negocial, correspondência com custo estatal e impacto da EC 132/2023 são eixos que definirão o regime aplicável e as consequências para contribuintes e unidades federadas.