Encontro de contas entre créditos e passivos públicos: proposta e desafios

O Estado pode compensar internamente créditos tributários com seus próprios débitos? A análise defende que decisões administrativas e instrumentos de mercado — cessão, securitização e transação — permitem promover um encontro de contas entre contribuintes credores e o Fisco, transformando ativos públicos ilíquidos em instrumento para reduzir precatórios, dívida ativa e financiar investimentos. A proposta, se operationalizada, teria efeito imediato na liquidez do setor público e na redução de litigiosidade fiscal.

Contexto

A discussão nasce da coexistência paradoxal na finança pública: grandes estoques de ativos e créditos tributários acumulados contrastam com pressões de liquidez e aumento de passivos como precatórios e restos a pagar. Historicamente, a administração pública brasileira separou a gestão orçamentária — voltada ao ciclo anual de receitas e despesas — da gestão patrimonial, que ficou dispersa entre órgãos e entidades. Esse desenho dificulta a mobilização de ativos para compensar obrigações reconhecidas judicial ou administrativamente.

A relevância prática é elevada. Precatórios e a dívida ativa representam parcelas significativas dos passivos e ativos públicos; instrumentos jurisprudenciais, legislativos e de mercado foram criados nas últimas décadas para mitigar problemas pontuais, mas sem uma política sistêmica nacional de gestão de balanço. A falta dessa visão integral implica custos financeiros superiores e menor capacidade de investimento em infraestrutura, justamente quando o déficit de investimentos é apontado como relevante percentual do PIB.

O que foi decidido

A peça tratada não relata uma decisão jurisdicional, mas defende uma mudança de paradigma: operacionalizar o encontro de contas entre contribuintes que detêm créditos tributários (por exemplo, exportadores ou investidores que acumulam créditos por desonerações setoriais) e o próprio setor público quando este figura como devedor (precatórios, dívidas tributárias em execução, etc.). A tese central é que, mediante normas adequadas e instrumentos de mercado — cessão onerosa, securitização de créditos, transação tributária e mercados secundários de precatórios — é possível converter ativos ilíquidos em meios de pagamento ou redução de passivos, com ganhos fiscais e econômicos claros.

Os fundamentos são econômicos e jurídicos: economicamente, a utilização coordenada de ativos reduz a necessidade de mais tributos ou endividamento; juridicamente, o arcabouço recente (instituições para cessão de créditos, transação tributária e evolução do mercado de precatórios) demonstra que há espaço normativo para mecanismos que viabilizem compensações e arranjos contratuais entre credores privados e a Fazenda.

Base normativa e precedentes

• Art. 100, CF/88 — disciplina o pagamento de precatórios, determinando regime especial de quitação de dívidas judiciais do setor público.
• Lei Complementar 101/2000 (LRF) — estabelece normas de finanças públicas, limites e responsabilidade na gestão fiscal, relevantes para qualquer operação que altere o fluxo de caixa ou o balanço do ente público.
• CTN (Lei 5.172/1966) — consolida o regime jurídico do crédito tributário, compensação e prescrição/caducidade, oferecendo fundamentos para operações de ajuste entre créditos e débitos fiscais.
• Lei 13.988/2020 — regula a transação tributária na esfera federal, instrumento que permite composição de créditos tributários em condições negociadas.
• Lei Complementar 208/2021 — tratou de regimes especiais relativos a precatórios e estabilidade de pagamentos, abrindo caminhos para o desenvolvimento do mercado secundário desses títulos.
• Jurisprudência consolidada dos tribunais superiores sobre constitucionalidade e limites do pagamento de precatórios e sobre compensação tributária administrativa e judicial, que delineia restrições e possibilidades de mecanismos alternativos.

Impacto prático

• Para contribuintes com créditos fiscais: abre alternativa para monetização (cessão, securitização ou compensação) desses créditos frente a pagamentos do Estado, potencialmente reduzindo exposição a litígios e a detenções de crédito por longos prazos.
• Para entes públicos: possibilita reduzir passivos imediatos (precatórios, restos a pagar) sem necessariamente aumentar endividamento formal, além de potencializar investimentos pelo reaproveitamento patrimonial.
• Para o mercado de capitais e investidores: cria nova classe de ativos (créditos públicos securitizados, títulos lastreados em precatórios) com oportunidades de retorno, mas também exige desenvolvimento de infraestrutura de negociação e avaliação de riscos jurídicos.
• Para a administração da dívida: pode diminuir custo financeiro ao reduzir necessidade de caixa para pagamento de passivos ou ao trocar passivos por ativos que gerem receitas ou garantias.

O que observar

• Limites constitucionais e legais: qualquer sistema de encontro de contas precisa respeitar regras da Constituição (como o regime de precatórios no art. 100), a LRF e as normas do CTN sobre compensação e garantias do crédito tributário. Há riscos de conflitos com princípios de legalidade orçamentária e com proteção de titulares de precatórios (credibilidade do pagamento).
• Necessidade de regulamentação e padronização: operações de cessão e securitização demandam regras claras sobre alienabilidade de créditos, validade de acordos e tratamento contábil, além de padrões para precificação e garantia.
• Riscos processuais e de execução: compensações entre créditos e débitos podem ser questionadas por terceiros, especialmente em situações de insolvência de devedores públicos ou de impugnação fiscal; a segurança jurídica dependerá de regimes transparentes e fiscalizados.
• Transparência e controle: instrumentos que alterem o balanço público exigem supervisão por tribunais de contas e mecanismos de governança para evitar arbitrariedades e assegurar cumprimento das metas fiscais.
• Próximos passos legislativos e administrativos: modulação de regras sobre securitização de créditos públicos, estímulo a mercado secundário de precatórios, e interoperabilidade entre cadastros de ativos e sistemas de cobrança são necessários para operacionalizar a proposta.

Conclusão sintética: o encontro de contas entre créditos tributários e passivos públicos é viável como técnica de política fiscal e patrimonial, mas sua implementação exige harmonização entre normas constitucionais, legislação infraconstitucional (LRF, CTN, Lei 13.988/2020, LC 208/2021) e criação de práticas de mercado e governança que preservem a segurança jurídica e a transparência fiscal.