AGU publica Enunciado 28 (Despacho 126/2025) sobre engenharia em contratações públicas

A Advocacia-Geral da União publicou o Enunciado 28 por meio do Despacho 126/2025, em articulação com órgãos de controle, editando orientação administrativa sobre procedimentos técnicos de engenharia aplicáveis a contratações públicas, com efeito imediato de balizamento de fiscalizações e pareceres internos.

Contexto

O uso de enunciados e despachos por órgãos jurídicos e de controle é prática consolidada para uniformizar interpretações técnicas e administrativas dentro da administração pública. No campo das contratações e da execução de obras e serviços de engenharia, esse tipo de orientação busca reduzir divergências entre áreas técnicas (projetos, fiscalização, perícia) e as áreas responsáveis pelo enquadramento jurídico do gasto público. A controvérsia frequente envolve a delimitação entre juízo técnico e juízo de legalidade, a aferição de responsabilidade por riscos contratuais, e o tratamento de alterações de projeto, quantitativos e recomposição de preços.

Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, que tutela os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, CF/88), a administração vem recebendo instrumentos normativos e interpretativos — como normas gerais de licitação e contratos, decretos regulamentadores, e orientações da Controladoria-Geral da União (CGU) e da Advocacia-Geral da União (AGU) — para operacionalizar esses princípios em procedimentos técnicos. A publicação de um enunciado envolvendo engenharia e fiscalizações volta-se, portanto, ao encontro da necessidade de alinhar decisões técnicas com normas de compliance e controle.

O que foi decidido

O Despacho 126/2025 e o Enunciado 28 não se limitam a emitir recomendação abstrata: destinam-se a orientar a atuação dos órgãos centrais (elaboração de pareceres, fiscalização, auditoria) sobre pontos práticos que costumam gerar litígios administrativos e judiciais em obras públicas. A manifestação consolida entendimento sobre como procedimentos técnicos — como avaliação de compatibilidade entre projeto e execução, aceitação de serviços, aferição de quantitativos e análise de aditivos — deverão ser interpretados no contexto do controle interno e da defesa judicial do interesse público. Em termos práticos, a publicação funciona como parâmetro para orientar pareceres da AGU e as auditorias/inspeções da CGU, influenciando decisões sobre responsabilização administrativa, aplicação de sanções e direcionamento de demandas judiciais.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — princípios que orientam a atuação administrativa e justificam a uniformização de interpretações para proteger a legalidade e a eficiência.
• Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos) — disciplina procedimentos licitatórios, execução contratual, alteração de objetos e gestão de riscos, sendo referência primária para contratos de engenharia.
• Lei nº 8.666/1993 — ainda relevante para contratos em regime de transição e como corpo interpretativo histórico sobre licitações e contratos.
• Lei nº 13.303/2016 (Estatuto das Estatais) — aplica-se quando o contrato estiver sob regime de empresa pública ou sociedade de economia mista.
• Súmula/precedentes administrativos e judiciários consolidados — a jurisprudência pátrio (STJ e tribunais administrativos) tem reiteradamente ponderado a necessidade de prova técnica robusta para imputação de culpa na execução de obras; a orientação ministerial se apoia nessa linha.

Impacto prático

• Para gestores públicos: o enunciado atua como guia de boa prática administrativa, reduzindo margem de arbitrariedade na aceitação de serviços e na emissão de termos de ocorrência; pode alterar rotinas de fiscalização e exigir instrução técnica documental mais detalhada.
• Para setores jurídicos (Procuradorias e AGU): conflui para uniformização de pareceres, facilitando a defesa de atos administrativos e a articulação de teses em controle externo e contencioso.
• Para empresas contratadas e projetistas: potencial aumento da exigência probatória para justificar alterações de projeto, quantitativos e pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro; maior risco de autuações administrativas caso a documentação técnica não comprove a regularidade da execução.
• Para auditores e controladores: fornece balizas para avaliações e recomendações, fortalecendo a fundamentação técnica de achados e a possibilidade de responsabilização administrativa.

O que observar

• Alcance vinculante: embora enunciados e despachos da AGU/CGU orientem a administração e influenciem decisões judiciais, é preciso observar que sua eficácia vinculante depende do contexto: em muitos casos servem como orientação interna e parâmetro probatório, não substituem lei formal. Cabe avaliar se haverá adoção ampla por órgãos setoriais e modulação de efeitos em processos já em curso.
• Interseção com Lei nº 14.133/2021: há risco de sobreposição interpretativa em pontos que a nova lei trata expressamente (como regime de alterações contratuais, equilíbrio econômico-financeiro e responsabilidade técnica); defesa administrativa e judicial deverá demonstrar compatibilidade entre o enunciado e as previsões legais.
• Prova técnica: advogados e peritos devem reforçar arquivo documental (memoriais, projetos executivos, notas de medição, relatórios de fiscalização) para atender ao padrão probatório que se consolida.
• Recursos e contencioso: a uniformização tende a influenciar decisões em sede administrativa e judicial; contudo, as partes deverão avaliar a possibilidade de questionar a orientação caso conflite com dispositivo legal aplicável ou princípios constitucionais.
• Fiscalização de transição: contratos em andamento exigirão atenção especial para aplicação prospectiva ou retroativa das orientações e para eventuais efeitos sobre aditamentos e pagamentos pendentes.

O que observar