Exclusão de IBS e CBS da base do ICMS: liminar no DF

A juíza da 6ª Vara da Fazenda Pública de Brasília determinou, em caráter liminar, que o Distrito Federal não exija a inclusão do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) na base de cálculo do ICMS durante o período de transição da reforma tributária, suspendendo a exigibilidade da parcela controvertida e vedando atos de cobrança e inscrição em dívida ativa.

Contexto

A controvérsia nasce na esteira da reforma tributária que instituiu tributos novos (IBS e CBS) e de uma fase de transição para ajustes nas bases de incidência. A Lei Kandir (Lei Complementar 87/1996) regula o ICMS em nível nacional e foi alterada por normas complementares recentes que disciplinaram, de forma expressa, a inclusão do Imposto Seletivo na base de outros tributos, sem previsão análoga para IBS e CBS. No plano constitucional, a definição das normas gerais sobre a base de cálculo dos tributos é atribuída à lei complementar (art. 146, III, a, CF/88), enquanto a vedação à majoração da base tributária sem lei e os limites da legalidade tributária decorrem dos arts. 150, I, CF/88 e 97 do Código Tributário Nacional (CTN). A questão importa porque afeta a formação de preços, a operacionalização dos sistemas de faturamento e a segurança jurídica dos contribuintes antes do marco de 1º de janeiro de 2027, quando se anuncia a exigência.

O que foi decidido

A magistrada concedeu a tutela provisória pleiteada pela empresa do setor alimentício para impedir que a administração tributária do Distrito Federal amplie, por decisão administrativa interpretativa, a base de cálculo do ICMS incluindo os valores do IBS e da CBS. A fundamentação central recaiu na inadequação normativa: não existe previsão constitucional ou em lei complementar que autorize, de forma expressa e suficientemente determinada, a composição da base do ICMS com esses tributos no período de transição. Em consequência, a juíza aplicou o princípio da estrita legalidade tributária e entendeu que a majoração da base tributável não pode decorrer de interpretação administrativa ampliativa. A liminar suspendeu também atos de cobrança, inscrição em dívida ativa e execuções fiscais relativas à parcela controvertida, com fundamento no art. 151, IV, do CTN (suspensão da exigibilidade).

Base normativa e precedentes

• Art. 146, III, alínea "a", CF/88 — atribui à lei complementar a definição das normas gerais sobre base de cálculo dos impostos; exige uniformidade normativa nacional para matérias tributárias dessa natureza.
• Art. 150, I, CF/88 — princípio da legalidade tributária e vedação à majoração de tributo sem previsão legal.
• Art. 153, §6º, incisos III e IV, CF/88 — trata da composição das bases de incidência, incluindo menção expressa ao Imposto Seletivo na composição de algumas bases.
• Art. 97 e §§ do CTN (Lei 5.172/1966) — reforçam a exigência de lei para instituição ou majoração da base tributária e vedam interpretações que ampliem tributos sem fundamento normativo suficiente.
• Art. 151, IV, CTN — disciplina a suspensão da exigibilidade do crédito tributário como medida preventiva em situações específicas.
• Lei Complementar 87/1996 (Lei Kandir) — quadro normativo do ICMS que há de nortear as legislações estaduais; alterações promovidas por normas complementares recentes foram ponto de disputa.
• STJ — Tema 1.223 (recursos repetitivos) — precedente sobre PIS/Cofins que reconheceu integração dos tributos à base quando incidiam sobre faturamento do vendedor; distinção técnica entre esses antigos tributos e o IBS/CBS foi relevante na decisão.
• STF — Tema 69 (repercussão geral) — princípio de que mera passagem contábil de valores a terceiros não confere natureza de receita própria ao contribuinte; citado para afastar a presunção de que destaque em documento fiscal implicaria composição da base.

Impacto prático

• Para contribuintes (empresas): a decisão preserva, até ulterior pronunciamento judicial ou normativo, a não inclusão de IBS/CBS na base do ICMS no DF, evitando impacto imediato sobre formação de preços e obrigação de alteração de sistemas de faturamento.
• Para administrações tributárias: limita a possibilidade de adoção por ofício de interpretação extensiva da base de cálculo do ICMS sem respaldo legal expresso; sinaliza necessidade de atuação normativa clara antes de exigências.
• Para contencioso fiscal: fornece argumento robusto para medidas liminares em caráter preventivo quando houver exigência administrativa de inclusão de tributo novo na base de outro imposto sem lei específica.
• Para escritórios e consultores tributários: reforça a prioridade de pleitos cautelares focados em risco de ineficácia e custos de adaptação tecnológica e de precificação; pode provocar aumento de pedidos similares em outras unidades federativas.

O que observar

• Possibilidade de modulação: em decisões de caráter coletivo ou em instâncias superiores poderá haver pedido de modulação dos efeitos da declaração de ilegalidade, reduzindo ou ampliando o alcance temporal e subjetivo da tutela.
• Recursos cabíveis: a liminar é suscetível de reforma em grau de apelação e, eventualmente, recurso especial ou extraordinário para uniformização de jurisprudência, caso a matéria chegue ao STJ ou STF.
• Lacuna normativa: o episódio evidencia urgência legislativa — apenas norma complementar expressa poderia dirimir a controvérsia de forma definitiva; sem ela, tende a prevalecer a interpretação em prol da legalidade estrita.
• Distinção técnico-jurídica entre tributos "por fora" e contribuições que integram o faturamento: advogados devem articular provas e argumentos sobre mecanismos de destaque, segregação de pagamento (split payment) e não integração aos ingressos do vendedor.
• Risco regulatório e operacional: empresas precisam documentar custos de adaptação e impactos na cadeia de preços para justificar medidas cautelares; autoridades fiscais devem ponderar o custo de autuações em face da fragilidade normativa.
• Acompanhamento de precedentes superiores: eventual pronúncia do STJ ou do STF sobre a matéria (ou questões conexas) será decisiva para uniformizar a aplicação em todo o país.