STJ admite autuação da ANTT por fretamento em circuito aberto

O STJ admitiu a legitimidade da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) para autuar empresas que promovam fretamento de passageiros em circuito aberto por meio de plataformas tecnológicas, entendendo que esse modelo se aproxima do serviço regular e, por isso, deve observar a exigência do circuito fechado aplicável ao fretamento. A decisão, proferida em recurso especial pautado pelo ministro relator, reverteu entendimento do Tribunal Regional Federal da 3ª Região que havia afastado a penalidade contra empresas associadas à Abrafrec.

Contexto

A discussão gira em torno da diferenciação entre fretamento e transporte regular de passageiros. No fretamento clássico, regulado pela ANTT, existe a exigência de circuito fechado: as viagens de ida e volta são realizadas com os mesmos passageiros, caracterizando prestação eventual e não concorrência com linhas regulares. Com o advento das plataformas digitais, surgiram ofertas de "fretamento colaborativo" em que o usuário pode contratar apenas um trecho — o chamado circuito aberto —, com itinerários e horários que se assemelham a serviços regulares. A ANTT tem editado normas, como a Resolução 4.777/2015, e o Executivo dispõe do Decreto 2.521/1998, para definir e disciplinar o fretamento. Em contrapartida, o TRF-3 concluiu que a imposição do circuito fechado extrapolaria poder regulamentar e restringiria a livre iniciativa, favorecendo a inovação tecnológica.

O caso atual reaproveita precedente da 2ª turma do STJ envolvendo plataforma conhecida nacionalmente, em que essa turma já havia considerado que a oferta de fretamento em circuito aberto configurava prestação irregular. A controvérsia articula questões de competência regulatória, função fiscalizatória da agência e limites à atividade econômica imposta por atos administrativos.

O que foi decidido

A turma do STJ, por meio do relator, deu provimento ao recurso especial interposto pela ANTT e restabeleceu a decisão de primeira instância que havia negado o mandado de segurança coletivo movido pela Abrafrec. O tribunal acompanhou o precedente da 2ª turma que qualificou o fretamento em circuito aberto como prestação irregular de transporte rodoviário de passageiros quando, na prática, se aproxima de atividade regular ou permanente. O fundamento central é que o regime de circuito fechado constitui elemento definidor do fretamento, sendo instrumento necessário para distinguir o fretamento (atividade eventual) do transporte regular (atividade contínua sujeita a outorga e regras específicas).

O relator rejeitou o argumento de que decisão superveniente do Supremo Tribunal Federal teria caráter vinculante aplicável ao caso, apontando que tal pronunciamento não vinculava obrigatoriamente o julgamento no STJ. Assim, prevaleceu a avaliação de que a ANTT detém competência para regulamentar, autorizar e fiscalizar o transporte interestadual e internacional de passageiros, e que a imposição do circuito fechado visa evitar que regimes de fretamento sejam utilizados para mascarar prestação regular sem observância das obrigações correspondentes, bem como prevenir concorrência desleal.

Base normativa e precedentes

• Decreto 2.521/1998 — estabelece regras gerais aplicáveis ao transporte fretado e prevê parâmetros sobre a operacionalização do fretamento, inclusive distinções entre circuitos.
• Resolução ANTT 4.777/2015 — disciplina o regime de fretamento, consolidando a exigência do circuito fechado para o serviço classificado como fretamento.
• Lei 10.233/2001 — dispõe sobre a criação da ANTT e lhe atribui competências de regulação, autorização e fiscalização do transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros.
• Precedente da 2ª turma do STJ (caso Buser) — entendimentos que reconheceram a irregularidade de fretamento em circuito aberto ofertado por plataforma por apresentar características de atividade regular e concorrência desleal.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — o julgamento atual segue a linha já formada no STJ de diferenciação entre fretamento eventual (circuito fechado) e prestação regular.

Impacto prático

• Para plataformas e operadores de fretamento: risco de autuações administrativas e sanções, inclusive cassação de autorizações, caso sigam o modelo de circuito aberto que permita venda de bilhetes avulsos apenas em um trecho ou que promova itinerários contínuos e frequentes.
• Para transportadoras regulares: reforço da proteção contra concorrência considerada desleal por operadores que não se sujeitam às exigências e encargos do serviço regular interestadual.
• Para advogados e consultores de mobilidade: necessidade de revisar modelos de negócio, contratos e práticas comerciais das plataformas, adaptando oferta e operação para atender aos requisitos da ANTT ou migrar para regimes autorizados de transporte regular, com outorga e cumprimento de obrigações acessórias.
• Para processos administrativos e judiciais em curso: decisões administrativas já proferidas pela ANTT poderão ser sustentadas com base no entendimento do STJ, dificultando teses defensivas que invocam excesso regulamentar da agência.

O que observar

• Reavaliação de produtos: operadores que pretendam manter oferta por plataformas devem documentar eventual caráter ocasional do fretamento e comprovar cumprimento do circuito fechado, sob pena de autuação.
• Recursos e modulação: cabe recurso nas esferas administrativas e judiciais; eventual pedido de modulação de efeitos pelo tribunal não foi decidido aqui, de modo que as autuações podem continuar a ser aplicadas e executadas.
• Limites da regulamentação: embora o STJ afirme a legitimidade da ANTT, permanece espaço para debate técnico sobre critérios objetivos que distingam fretamento eventual de serviço regular — ponto que pode gerar pedidos de prova pericial e questionamentos futuros sobre proporcionalidade e razoabilidade das sanções.
• Observância de precedentes: operadores e litigantes devem acompanhar outros acórdãos do STJ e possíveis decisões do STF sobre matéria correlata, pois mudanças de entendimento em tribunais superiores podem alterar o panorama regulatório.

Em síntese, a decisão reforça o arcabouço regulatório que protege a distinção entre fretamento eventual e transporte regular, conferindo à ANTT respaldo para coibir modelos de negócio que, embora apresentados como inovação tecnológica, resultem em prestação contínua de serviço sem as autorizações e obrigações próprias do transporte regular.