Senado aprova incentivos fiscais para pesquisa em saúde com validade limitada

A Comissão de Ciência e Tecnologia do Senado aprovou o projeto que cria incentivos fiscais e direciona recursos públicos para pesquisa em saúde, com vigência limitada e condicionamento à comprovação de impacto orçamentário e neutralidade fiscal. A proposição segue agora para análise da Comissão de Assuntos Sociais, com caráter terminativo nessa instância.

Contexto

A iniciativa insere-se em um debate que ganhou novo fôlego após a pandemia de covid-19: como estruturar instrumentos permanentes ou temporários para fortalecer a capacidade nacional de pesquisa, desenvolvimento e produção no setor de saúde. A pandemia expôs fragilidades nas cadeias de suprimentos e a dependência de insumos importados, tornando central a discussão sobre estímulos públicos e privados à inovação em biosssegurança, medicamentos, vacinas e tecnologia médica. No plano legislativo, o projeto interage com regras já existentes de fomento e de incentivos fiscais — em especial com a Lei do Bem (Lei 11.196/2005) e com estruturas de financiamento como o Fundo Social (Lei 12.351/2010) e o FNDCT — e toca em limites orçamentários e de compatibilidade com a legislação fiscal.

A tensão normativa subjacente é dupla: por um lado, a necessidade de agilidade e direcionamento de recursos em áreas estratégicas de saúde; por outro, as exigências de responsabilidade fiscal e neutralidade orçamentária que restringem concessões tributárias sem avaliação prévia do impacto nas contas públicas (princípio reforçado pela disciplina da Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar 101/2000).

O que foi decidido

A CCT aprovou o Projeto de Lei 4.465/2021, com emendas do relator, para criar um regime de incentivos voltados à inovação em saúde. Entre os pontos centrais da alteração legislativa estão: (i) destinação de recursos do Fundo Social, regido pela Lei 12.351/2010, a projetos científicos aprovados pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação; (ii) previsão de incentivos fiscais para doações a fundos patrimoniais de universidades e instituições científicas, com dedutibilidade tanto na apuração do lucro real quanto na base de cálculo da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), até limite percentual; (iii) ampliação do benefício já previsto na Lei do Bem (Lei 11.196/2005) para permitir exclusão de até 100% de investimentos em pesquisa quando a atividade for na área de saúde.

O relator apresentou emendas que condicionam os benefícios a requisitos formais: avaliação prévia do impacto orçamentário-financeiro e observância de medidas de compensação ou neutralidade fiscal. Outro ajuste relevante foi limitar a vigência dos benefícios tributários a cinco anos, tornando-os temporários. Também houve adequações técnicas para compatibilizar o texto com normas posteriores, em especial mudanças introduzidas pela Lei 15.164/2025 na Lei 12.351/2010. Quanto ao FNDCT (Lei 11.540/2007), o relator optou por não vincular novos recursos por lei a temas específicos da saúde, deixando a gestão e priorização ao Comitê Gestor do Fundo.

Base normativa e precedentes

• Lei 11.196/2005 (Lei do Bem) — já prevê benefícios fiscais para investimentos em pesquisa tecnológica; o projeto amplia a margem de exclusão para 100% quando a pesquisa for em saúde.
• Lei 12.351/2010 — disciplina o Fundo Social; o texto aprovado disciplina a destinação de recursos do Fundo a projetos científicos aprovados pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação.
• Lei 11.540/2007 — cria e regula o FNDCT; o relator manteve a competência do Comitê Gestor do FNDCT para alocação de recursos, evitando vinculação rígida por lei.
• Lei Complementar 101/2000 (LRF) — princípio da responsabilidade fiscal e da avaliação do impacto orçamentário, que fundamenta o condicionamento dos benefícios à estimativa de efeito nas contas públicas.
• Normas fiscais incidentes (Imposto de Renda Pessoa Jurídica e CSLL) — regimes de apuração do lucro real e bases de cálculo que serão afetados pelas deduções e exclusões propostas.

Impacto prático

• Advogados e consultores tributários: haverá demanda por pareceres sobre enquadramento das doações e investimentos em P&D que se qualifiquem para as deduções previstas; será necessário planejar operações considerando o limite temporal de cinco anos e requisitos de comprovação documental do impacto orçamentário.
• Instituições científicas e universidades públicas: podem receber maior fluxo de doações incentivadas, estimulando a constituição ou o fortalecimento de fundos patrimoniais; terão de atender aos critérios de aprovação pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação para acessar recursos do Fundo Social.
• Empresas e doadores pessoa física: possibilidade de deduzir doações na base do IRPF e na apuração do lucro real/CSLL até limites estabelecidos, o que tende a incentivar aportes privados em pesquisa aplicada à saúde, mas apenas por prazo temporário e sujeito a comprovação de neutralidade fiscal.
• Gestão orçamentária e controle: a exigência de demonstrar estimativa de impacto orçamentário coloca o ente proponente e os órgãos responsáveis por conceder os benefícios sob maior escrutínio técnico e de controle, o que pode atrasar a implementação efetiva dos incentivos.
• Política de pesquisa e indústria nacional: a combinação de financiamento público focalizado e estímulos fiscais privados pode fortalecer projetos estratégicos, reduzir vulnerabilidades em cadeias de suprimento e estimular produção nacional de insumos críticos — mas os efeitos dependerão da modelagem dos incentivos e da articulação entre órgãos gestores.

O que observar

• Requisitos de neutralidade fiscal e estimativa de impacto: é essencial acompanhar como serão medidos e exigidos esses estudos e qual metodologia será adotada; lacunas aqui podem gerar incerteza sobre a efetividade e legalidade dos benefícios.
• Critérios de elegibilidade e governança dos fundos patrimoniais: instrumentos de controle e transparência precisarão ser detalhados para evitar desvio de finalidade e assegurar que recursos alcancem projetos com relevância para o SUS.
• Vigência limitada a cinco anos: operadores jurídicos devem ponderar estratégias de transição e planejamento tributário para o período posterior à expiração dos benefícios, incluindo riscos de sunset fiscal e possíveis efeitos sobre projetos de longo prazo.
• Compatibilização com a Lei 15.164/2025 e demais normativos: eventuais ajustes regulamentares e atos normativos do Executivo serão decisivos para operacionalizar as mudanças aprovadas; acompanhar edições de portarias e instruções normativas será imprescindível.
• Recursos e tramitação subsequente: o projeto seguirá para a CAS; eventuais alterações nessa comissão poderão reformular pontos cruciais (prazo, limites percentuais, condições de compensação). Possibilidade de questionamentos jurídicos quanto à compatibilidade com normas orçamentárias e ao alcance das deduções também merece atenção.

O que observar