LC 236/2026 e a dosimetria das multas: limites e quem decide

A Lei Complementar 236, de 2026, introduziu no Código Tributário Nacional (CTN) o art. 113-A, estabelecendo limites máximos para multas tributárias e consagrando a razoabilidade e proporcionalidade como critérios a serem observados. A análise técnica que segue demonstra que a norma consolidou tetos percentuais nacionais, mas deixou a dosimetria (a graduação concreta da pena) sob a responsabilidade legislativa de cada ente federado, com consequências imediatas sobre autuações em curso e a atuação do lançamento administrativo.

Contexto

A disciplina da multa tributária tem impacto prático relevante: em muitos litígios fiscais, a penalidade representa parcela substancial do débito. Antes da LC 236/2026, a União já praticava parâmetros de gradação consignados no art. 44 da Lei 9.430/1996, atualizados pela Lei 14.689/2023. A nova lei complementar incorporou limites percentuais ao CTN, harmonizando, em nível nacional, patamares máximos que estados, Distrito Federal e municípios não podem ultrapassar. A controvérsia central é se a Lei Complementar retirou do legislador local a faculdade de fixar percentuais específicos à infração ou se apenas impôs tetos, preservando a competência normativa dos entes para graduar a pena dentro desses limites.

A resposta importa para estratégias processuais: se a graduação é ato do legislador local, o contribuinte deve centrar impugnações em ilegalidade normativa; se o agente autuante ou o julgador administrativo tivessem margem ampla de valoração, caberia desafiar a motivação e a proporcionalidade apreciada no ato administrativo.

O que foi decidido

A leitura sistemática do CTN após a LC 236/2026 indica que os novos comandos não transferiram ao agente de lançamento poder discricionário de dosimetria substantiva. O art. 113-A insere tetos — 75% como limite comum, 100% quando comprovado dolo de fraude, sonegação ou conluio, e 150% em caso de reincidência — sem criar faixas imperativas de aplicação. Concomitantemente, o art. 211-A do CTN orienta os entes federados a atualizar sua legislação para incorporar critérios mínimos de moderação sancionatória e remissão expressa ao §5º do art. 142 (escalonamento de descontos por pagamento ou parcelamento no prazo de impugnação e depois dele).

Dessa conjugação normativa decorre conclusão prática: a graduação material da multa exige norma prévia do ente que estabeleça critérios e margens. Onde a lei local fixa percentual único ou critérios restritos, o agente de lançamento está vinculado à lei, não podendo ampliar ou reduzir a penalidade com base em uma valoração discricionária da gravidade do fato. Razoabilidade e proporcionalidade passam a ser parâmetros interpretativos para o legislador e para o controle judicial, não fonte de discricionariedade ad hoc do autuante.

Base normativa e precedentes

• Art. 113-A, CTN (inserido pela LC 236/2026) — impõe limites máximos para multas tributárias e exige observância da razoabilidade e proporcionalidade.
• Art. 142, §5º, CTN — prevê escalonamento de redução da multa em função do momento do pagamento/parcelamento (50%, 40%, 30%, 20%).
• Art. 211-A, CTN (LC 236/2026) — incumbência aos entes federados de atualizar legislação tributária para adotar critérios mínimos de moderação sancionatória.
• Art. 44, Lei 9.430/1996, na redação da Lei 14.689/2023 — referência pré-existente aos percentuais agora nacionalizados.
• Art. 106, II, "c", CTN — regra de aplicação da lei mais benigna ao ato não definitivamente julgado, determinante para autuações cujo enquadramento anterior previa percentuais superiores.
• Art. 112, IV, CTN — princípio de interpretação favorável ao acusado quanto à graduação da penalidade.

(Quanto a súmulas ou precedentes específicos tribunalícios, aplica-se a jurisprudência consolidada dos órgãos de julgamento tributário quando relevante.)

Impacto prático

• Para contribuintes: autuações lavradas com percentuais superiores aos tetos da LC 236/2026 (por exemplo, 225%) permanecem sujeitas à aplicação da norma mais benigna enquanto não definitivamente julgadas, por força do art. 106, II, "c" do CTN. Isso gera possibilidade concreta de redução imediata do montante exigido.
• Para autoridades fazendárias locais: a lei exige que Estados, DF e municípios revisem suas normas, sob pena de ter o seu ordenamento em desalinho com o CTN; entretanto, a competência para detalhar a gradação permanece com o legislador local, que pode optar por patamares inferiores ao teto.
• Para atuação administrativa: o auditor fiscal continua vinculado à lei material vigente no ente federado; a recusa em qualificar a infração sem provas do dolo ou a impossibilidade de aplicar percentuais acima do teto devem ser praticadas como atos de legalidade.
• Para contencioso: decisões administrativas e judiciais deverão examinar se a gradação aplicada teve respaldo na norma local; argumentos de violação do princípio da legalidade e de aplicação da lei mais favorável ganharão relevo.

O que observar

• Horizonte temporal: os entes têm prazo de dois anos, conforme art. 211-A, para adequar normas; acompanhar iniciativas legislativas locais será crucial para interesses de contribuintes e fiscos.
• Retroatividade benigna: autuações ainda em fase não definitiva devem ser reavaliadas à luz dos novos tetos; isso pode gerar demandas de repetição ou compensação em casos de cobrança já efetivada.
• Risco de litígios sobre eficácia de dispositivos locais que prevejam agravantes automáticos — em especial, conflito entre parágrafos federais (ex.: manutenção do §2º do art. 44 da Lei 9.430/1996) e limites do art. 113-A do CTN. Questões de incompatibilidade e controle judicial da norma local são prováveis.
• Estratégia processual: advogados devem atacar tanto a ausência de previsão legal local quanto a inobservância do teto nacional; a contestação pode combinar impugnação administrativa com pedido cautelar de suspensão de exigibilidade quando couber.

Em síntese, a LC 236/2026 nacionalizou tetos e consolidou princípios de moderação, mas não transferiu ao agente de lançamento a faculdade de dosimetria material: a graduação da penalidade permanece, em última análise, questão de legalidade normativa do ente que legisla, sujeita ao controle judicial quando ultrapassados os limites fixados no CTN.