Marco Legal do Transporte Público e reforma tributária: assimetrias

O Marco Legal do Transporte Público Coletivo, encaminhado à sanção presidencial em 13 de maio, e os artigos 157 e 284 a 287 da Lei Complementar nº 214/2025 — diploma que regulamenta a reforma tributária do consumo — convergem sobre o mesmo objeto, mas partem de lógicas distintas. O resultado é um regime jurídico fragmentado, com assimetrias que tendem a impactar diretamente a estrutura tarifária, o financiamento do setor e o contencioso tributário envolvendo concessionárias e permissionárias do serviço.

Contexto

O transporte público coletivo urbano e metropolitano integra o rol de serviços essenciais reconhecidos pela Constituição Federal (art. 30, V, e art. 175, CF/88), prestado em regime de concessão ou permissão e, em larga medida, custeado por tarifas pagas pelos usuários, subsídios públicos e, mais recentemente, instrumentos de gratuidade legalmente fixados. A crise estrutural do modelo — agravada após a pandemia, com queda da demanda e elevação dos custos operacionais — recolocou no centro do debate a sustentabilidade financeira do setor e a necessidade de uma política nacional unificada, lacuna que o novo marco legal pretende preencher.

Paralelamente, a reforma tributária do consumo, materializada na Emenda Constitucional nº 132/2023 e regulamentada pela LC 214/2025, substitui PIS, Cofins, ICMS e ISS pelo IBS e pela CBS, instituindo regimes diferenciados e específicos para determinados setores. O transporte coletivo de passageiros foi contemplado com tratamento favorecido, mas em moldes próprios, distintos do desenho regulatório que vem do marco setorial.

O que foi decidido

O Marco Legal aprovado pelo Congresso busca consolidar diretrizes nacionais para o serviço, contemplando temas como custeio, política tarifária, gratuidades, integração modal e responsabilidades dos entes federativos. A norma reforça a competência municipal e metropolitana sobre a organização do transporte urbano, mas avança em parâmetros gerais aplicáveis a todos os entes, em sintonia com a Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei 12.587/2012).

No plano tributário, a LC 214/2025 prevê em seus artigos 284 a 287 regime específico para o transporte coletivo de passageiros — rodoviário, metroviário, ferroviário, hidroviário e aéreo regional — com redução das alíquotas de IBS e CBS, regras próprias de creditamento e tratamento diferenciado para serviços urbanos, semiurbanos, metropolitanos e intermunicipais. O artigo 157, por sua vez, integra o desenho geral dos regimes diferenciados, fixando hipóteses de redução. A tese legislativa é clara: reconhecer a essencialidade do serviço e impedir que a transição para IBS/CBS provoque choque tarifário.

Base normativa e precedentes

• Art. 175, CF/88 — atribui ao poder público a prestação de serviços públicos, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre por meio de licitação.
• Art. 30, V, CF/88 — fixa a competência municipal para organizar e prestar o serviço de transporte coletivo, considerado de interesse local.
• EC 132/2023 — base constitucional da reforma tributária do consumo e da previsão de regimes diferenciados e específicos.
• LC 214/2025, arts. 157 e 284-287 — regime tributário próprio para o transporte coletivo de passageiros no âmbito do IBS e da CBS.
• Lei 12.587/2012 — Política Nacional de Mobilidade Urbana, que estabelece diretrizes para subsídios, tarifa técnica e tarifa pública.
• Lei 8.987/1995 — regime geral de concessões e permissões, com regras sobre equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.

Impacto prático

A convivência entre o marco setorial e o regime tributário gera efeitos práticos que advogados, gestores públicos e operadores precisam mapear desde já:

• Reequilíbrio contratual: contratos de concessão e permissão vigentes deverão ser revistos à luz das novas alíquotas e do creditamento amplo previsto na LC 214/2025, sob pena de quebra da equação econômico-financeira (Lei 8.987/1995).
• Tarifa pública e tarifa técnica: a redução tributária impacta diretamente a planilha de custos, exigindo que poderes concedentes recalculem subsídios e contrapartidas — sobretudo onde há gratuidades legais.
• Litigiosidade durante a transição: o período de coexistência entre PIS/Cofins/ICMS/ISS e IBS/CBS tende a produzir disputas sobre creditamento, base de cálculo e enquadramento dos serviços em cada modal.
• Assimetrias entre modais: tratamentos distintos para transporte urbano, intermunicipal e interestadual, e para serviços terceirizados (escolar, fretamento), criarão zonas cinzentas de classificação fiscal.
• Compliance regulatório duplo: operadoras precisarão alinhar simultaneamente exigências do marco setorial (qualidade, integração, dados abertos) e do regime tributário específico (segregação de receitas, apuração por modal).

O que observar

A regulamentação infralegal será decisiva. Resta definir como o Comitê Gestor do IBS e a Receita Federal disciplinarão a apuração segregada por modal, o tratamento de receitas acessórias (publicidade, bilhetagem eletrônica, exploração comercial de estações) e as regras de transição contratual. Também merece atenção a articulação com a Lei 14.133/2021 nas novas licitações de concessão, especialmente quanto à matriz de risco tributário.

No horizonte contencioso, é previsível o questionamento de eventuais limitações ao creditamento integral, à luz do princípio da não cumulatividade plena que orienta o IBS e a CBS. Para os profissionais do setor, o momento exige leitura conjunta — e não isolada — dos dois diplomas: ignorar a interface entre marco regulatório e desenho tributário tende a produzir decisões equivocadas sobre tarifas, subsídios e estratégias contratuais ao longo de toda a transição, que se estenderá até 2033.