Marco do transporte: lições do saneamento para enfrentar regulação fragmentada

Decisão e efeito prático imediato: A Lei 15.432/2026 criou o Marco Legal do Transporte Público Coletivo Urbano e estabeleceu instrumentos para promoção da cooperação federativa e de normas de referência federais; na prática, o dispositivo abre espaço para padronização, mas não resolve automaticamente a fragmentação regulatória nem define quem produzirá e monitorará as referências técnicas.

Contexto

A prestação do transporte coletivo no Brasil está repartida conforme a Constituição: municípios respondem pelo transporte urbano, estados pelo intermunicipal e a União pelos serviços interestaduais e internacionais. A nova lei, que entra em vigor em 14 de junho de 2027, incentiva formas de gestão associada — consórcios, convênios e unidades regionais — com vistas à regionalização. No entanto, a regionalização administrativa não implica, por si só, uniformidade regulatória. A controvérsia que se coloca é prática: como garantir convergência de parâmetros (tarifa, níveis de serviço, remuneração) entre entes com capacidades técnicas distintas, sem um ente central que produza, valide e acompanhe a implementação das normas?

A experiência do setor de saneamento, objeto de reforma legislativa em 2020, oferece um laboratório relevante. Naquele campo, a União atribuiu à agência federal competência para editar normas de referência destinadas à harmonização regulatória de serviços predominantemente municipais e vinculou acesso a recursos à observância dessas normas. Ainda assim, a adoção plena das normas mostrou-se gradual e dependeu de programas de fortalecimento institucional.

O que foi decidido

A Lei 15.432/2026 instituiu um marco normativo que combina incentivos federais com possibilidade de gestão associada. Entre os instrumentos previstos, destacam-se a previsão de normas de referência da União (art. 11) e de parâmetros de referência por ato do Executivo federal (art. 12), além da possibilidade de condicionar apoio federal a metas estabelecidas nas normas (art. 28, inciso III). A lei também confirma a titularidade constitucional dos serviços e torna facultativa a adesão a arranjos de gestão associada, sem afastar a responsabilidade dos titulares (art. 8º, §§ 2º e 4º).

O fundamento central da solução legislativa é o estímulo à convergência técnica por via normativa federal, combinado com instrumentos de cooperação e incentivo financeiro. Porém, a norma omite critérios operacionais importantes: não define quem elaborará as normas de referência, não delineia mecanismos permanentes de coordenação técnica, nem estabelece sistema robusto de apoio institucional aos reguladores infranacionais, que variam muito em capacidade.

Base normativa e precedentes

• Art. 8º, § 2º e § 4º, Lei 15.432/2026 — repartição de competências e caráter facultativo da adesão a arranjos de gestão associada.
• Art. 11, Lei 15.432/2026 — previsão de normas de referência editadas pela União.
• Art. 12, Lei 15.432/2026 — previsão de parâmetros de referência por ato do Executivo federal.
• Art. 28, inciso III, Lei 15.432/2026 — possibilidade de vincular apoio federal ao cumprimento de metas estabelecidas nas normas federais de referência.
• Lei 14.026/2020 — atribuiu à Agência Nacional de Águas competência para normas de referência no saneamento, servindo como precedente institucional para opção por agência federal.
• Lei 11.445/2007, art. 50, inciso III (alterada pela Lei 14.026/2020) — condicionamento de recursos federais à observância de normas de referência no saneamento.
• Normas de Referência da ANA (ex.: NR 4/2024, NR 13/2025, NR 16/2026) — exemplos de instrumentos que vão além de regras para prestadores e visam também a governança e padronização de informações.

Impacto prático

• Advogados e consultores: terão demanda por assessoramento técnico para adaptar contratos e planos de negócio às futuras normas de referência, e por estratégia de conformidade para acesso a recursos federais vinculados a metas.
• Autoridades locais e reguladores municipais/estaduais: enfrentarão pressão para fortalecer capacidades institucionais; poderão ser compelidos a adotar processos de diagnóstico, planos de ação e capacitação para atender requisitos federais.
• Operadores e concessionárias: deverão ajustar metodologias de custeio, contabilidade regulatória e indicadores de desempenho quando as normas federais criarem parâmetros padronizados.
• Entes federativos e gestores de políticas públicas: deverão negociar mecanimos de coordenação técnica; sem clareza sobre o agente produtor das normas, pode haver descontinuidade normativa e insegurança regulatória.
• Projetos em curso: contratos e licitações em andamento podem sofrer reinterpretações contratuais e necessidade de readequação contratual ou financeira se normas federais instituírem requisitos novos para remuneração e níveis de serviço.

O que observar

• Autoridade produtora das referências: é crucial definir se uma agência federal receberá formalmente competência (modelo ANA) ou se o Executivo formulará parâmetros por ato administrativo, o que afeta transparência, controle técnico e previsibilidade.
• Instrumentos de apoio institucional: experiências em saneamento apontam para programas de fortalecimento (diagnóstico de maturidade, capacitação, assistência técnica e incentivos financeiros vinculados a resultados) como condição para efetividade das normas.
• Dados e contabilidade regulatória: padronização de informações mostrou-se caminho eficaz para convergência sem uniformização total de decisões; a contabilidade regulatória pode ser pré-requisito para avaliação de subsídios e tarifas.
• Condicionalidade de recursos federais: vincular financiamento ao cumprimento de metas pode ser eficaz, mas exige critérios objetivos e procedimentos de aferição claros para evitar litígios e assimetrias entre entes.
• Riscos processuais e políticos: falta de definição institucional pode gerar judicialização e disputas federativas; atenção à modulação de efeitos e à compatibilização com contratos administrativos existentes.

Em suma, o Marco Legal do Transporte criado pela Lei 15.432/2026 introduz meios normativos para buscar convergência regulatória, mas a experiência do saneamento demonstra que normas isoladas não bastam: é necessária decisão explícita sobre quem elabora e monitora as referências, além de programas de capacitação, padronização de informações e mecanismos de incentivos bem desenhados para que a harmonização saia do papel e se traduza em melhoria efetiva dos serviços.