NJP versus transação: limites e riscos na cobrança da dívida ativa

A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional indeferiu requerimento de negócio jurídico processual (NJP) e aplicou a quarentena e limites próprios da transação tributária, com o efeito prático imediato de limitar o acesso de contribuintes que pretendem quitar integralmente débitos mediante cronograma de até 120 prestações.

Contexto

Desde a edição da Lei 13.988/2020 a transação tributária ganhou protagonismo na política de recuperação de créditos públicos, com regulamentação administrativa pela Portaria PGFN 6.757/2022. Paralelamente, o instituto do negócio jurídico processual (NJP) foi disciplinado pela Portaria PGFN 742/2018, em interface com o art. 190 do Código de Processo Civil (CPC) e com o art. 19, §13, da Lei 10.522/2002 (alterado pela Lei da Liberdade Econômica, Lei 13.874/2019). A coexistência normativa, contudo, gera tensão prática: enquanto a transação envolve concessões mútuas sobre o próprio crédito — reduzindo montantes ou renunciando garantias — o NJP funciona essencialmente como plano de amortização condicionado à garantia, sem tocar no principal. A controvérsia se intensifica quando a PGFN, ao analisar pedidos de NJP, invoca critérios da transação (quarentena, rating, limite de montante) para indeferir propostas que não se enquadram no regime transacional.

O que foi decidido

No caso em análise, a PGFN aplicou à proposta de NJP duas restrições oriundas da disciplina da transação: (i) a quarentena prevista na Portaria 6.757/2022, art. 77, III, que veda novo ajuste transacional por dois anos após rescisão por inadimplemento; e (ii) a vedação implícita de equivalência com transação individual por não atingir o patamar mínimo de passivo exigido para essa espécie. Em razão disso, o pedido de parcelamento judicial-administrativo apresentado como NJP — pagamento integral de cerca de R$ 6 milhões em 120 parcelas, com garantia por constrição de 1% do faturamento — foi indeferido, e o requerente foi orientado a buscar parcelamento convencional ou transação por edital.

A fundamentação administrativa fundiu critérios próprios da transação com o procedimento do NJP, sob o argumento de que um prazo de 120 meses aproximaria o NJP daquelas soluções transacionais. A consequência imediata é o fechamento de uma via alternativa de regularização para devedores classificados como aptos ao pagamento (rating A ou B) ou em ‘‘quarentena’’, que, embora possam honrar o principal integralmente, necessitam de prazos superiores aos previstos no parcelamento convencional (60 meses) ou vedados pela política de transação.

Base normativa e precedentes

• Art. 190, CPC (Lei 13.105/2015) — autoriza convenções processuais antes ou durante o processo; fundamento geral do NJP.
• Art. 19, §13, Lei 10.522/2002 — incumbência à PGFN de regulamentar negócios jurídicos processuais na cobrança administrativa ou judicial da dívida ativa.
• Portaria PGFN 742/2018 — disciplina o NJP na cobrança da dívida ativa, vedando redução do montante ou renúncia de garantias (art. 1º, §1º) e regulando modalidades e efeitos do acordo.
• Art. 171, CTN (Lei 5.172/1966) — origem do instituto da transação administrativa tributária; base legal para a Lei 13.988/2020.
• Lei 13.988/2020 — trouxe nova sistemática de transação, com instrumentos específicos (individual, por adesão, por edital) e critérios de elegibilidade.
• Portaria PGFN 6.757/2022 — regulamenta a transação, institui quarentena e critérios de rating, e fixa limites para transação individual.
• Arts. 205 e 206, CTN — regram garantias e certidões condicionadas no contexto de parcelamentos e acordos de cobrança.
• Art. 10, Lei 10.522/2002 — disciplina parcelamento convencional (limite de 60 prestações, quando aplicável).

Impacto prático

• Para contribuintes: quem pretende liquidar o principal sem desconto mas com prazos longos (até 120 meses) vê-se potencialmente impedido se a PGFN aplicar a disciplina da transação ao NJP; isso afeta empresas em dificuldades de fluxo que não demandam redução do crédito, apenas alongamento.
• Para escritórios e advogados tributaristas: aumenta a necessidade de formular pedidos com fundamentação jurídica explícita do caráter autônomo do NJP, demonstrando que não há renúncia de crédito nem concessão material que justifiquem quarentena ou restrição de rating.
• Para a administração tributária: a adoção indiscriminada de regras transacionais sobre o NJP pode reduzir vias de recebimento integral do crédito, sobretudo em hipóteses em que a transação se destina a créditos de difícil recuperação e prevê benefícios que não existem no NJP.
• Para a jurisprudência administrativa e judicial: há espaço para contestações administrativas e judiciais sobre a aplicação analógica das restrições da transação ao NJP, potencialmente ensejando análise pelo Poder Judiciário sobre limites da autoridade administrativa.

O que observar

• Rigor metodológico: o critério correto é aplicar ao NJP sua norma de regência (Portaria 742/2018 e art. 190 do CPC) e não importar automaticamente regras da transação, salvo remissão expressa; analogia restritiva em matéria administrativa-tributária colide com princípios constitucionais (art. 5º, II; art. 37, CF/88) e com o disposto no art. 111 do CTN sobre vedação a interpretações que ampliem tributos ou restrinjam direitos.
• Estratégia prática: ao protocolar NJP, demonstrar documentalmente que não há redução do montante, que há garantia suficiente e que o pedido é mero plano de amortização — ancorar o pedido nos arts. 205 e 206 do CTN e nas vedações do art. 1º da Portaria 742/2018.
• Riscos processuais: contribuintes com transação anterior rescindida devem avaliar risco de aplicação da quarentena administrativa em sede de transação, mas a aplicação dessa quarentena ao NJP carece de fundamentação normativa explícita.
• Próximos passos: potencial confronto administrativo ou judicial poderá exigir pronunciamento que uniformize a interpretação entre a PGFN e o Judiciário; advogados devem considerar medidas judiciais de tutela em casos concretos onde a distinção normativa for desrespeitada.

O que observar