Judicial nulidade da INSS sobre oferta de crédito consignado e efeitos concorrenciais

A decisão proferida pela 18ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal declarou a nulidade da Instrução Normativa 172/2024 do INSS, que concedia ao banco responsável pelo primeiro pagamento do benefício a exclusividade para oferecer crédito consignado nos meses iniciais. O juiz entendeu que a norma excedeu a competência regulamentar do instituto e introduziu uma reserva de mercado que restringe a concorrência e a liberdade de escolha dos beneficiários, confirmando a suspensão cautelar anteriormente determinada por instância regional.

Contexto

Nas últimas décadas, a regulamentação do crédito consignado — modalidade em que parcelas são descontadas diretamente do benefício previdenciário — tem transitado entre medidas destinadas à proteção do consumidor e iniciativas que interferem na dinâmica concorrencial do mercado financeiro. Tradicionalmente, o INSS adotou regra preventiva: vedava a celebração de operações de crédito consignado nos primeiros 90 dias após a concessão do benefício, medida justificada por preocupações com fraudes, assédio comercial e endividamento prematuro. A Instrução Normativa 172/2024 alterou esse patamar ao permitir que a instituição financeira responsável pelo primeiro repasse do benefício oferecesse empréstimos nesse período, vedando, ao mesmo tempo, a portabilidade para outras instituições.

A controvérsia ganha contornos relevantes porque mistura competências administrativas (regulamentação do pagamento de benefícios), política pública de proteção ao beneficiário e regras de concorrência entre instituições financeiras. A questão também repercute sobre contratos já celebrados e sobre a dinâmica das licitações e contratos de pagamento de benefícios, diante do argumento do INSS de que a medida buscava viabilizar a oferta imediata de crédito “seguro”.

O que foi decidido

A turma singular da 18ª Vara Federal declarou a nulidade da IN 172/2024. O fundamento central é duplo: excesso de competência normativa e impacto concorrencial não justificado. O juiz entendeu que a norma não se limitou a regulamentar procedimento interno ou a proteger a segurança operacional dos pagamentos; ela introduziu uma vantagem concorrencial vinculada à prestação do serviço de pagamentos, sem demonstrar que tal exclusividade fosse indispensável para a segurança dos descontos ou para a execução das operações.

No mesmo sentido, o magistrado apontou que a licitação para escolha do agente pagador é uma operação distinta da concorrência entre instituições para oferta de crédito consignado. Assim, a vitória em certame para prestar o serviço de pagamento não pode ser transformada automaticamente em prerrogativa de vencer a disputa pela oferta de crédito no mercado aberto aos demais agentes. A decisão confirma liminar anterior que havia suspendido a eficácia da instrução normativa.

Base normativa e precedentes

• Art. 170, CF/88 — princípios da ordem econômica, incluindo proteção ao consumidor e livre concorrência; baliza a análise de atos administrativos que possam afetar o mercado.
• Lei 8.078/1990 (CDC) — normas e princípios de proteção ao consumidor, em especial direito à informação, proteção contra práticas abusivas e liberdade de escolha.
• Código de Processo Civil, Lei 13.105/2015 (CPC) — princípios e regras processuais aplicáveis à tutela provisória e controle de atos administrativos no processo judicial.
• Lei 5.172/1966 (CTN) — (quando aplicável) princípios relativos à atuação da Administração Pública e limites da competência normativa, no que tange à legalidade dos atos administrativos.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — decisões prévias que vedam reserva de mercado por ato administrativo sem previsão legal expressa e sem fundamentação de interesse público robusta.

Impacto prático

• Para beneficiários: resta preservada, na prática, a liberdade de escolher a instituição financeira para contratar consignado assim que a vedação geral de 90 dias for levantada, evitando dependência de uma só oferta nos momentos iniciais do benefício. A decisão protege o princípio da livre escolha e reduz risco de aceitação de condições contratualmente desfavoráveis por ausência de concorrência.
• Para instituições financeiras: bancos que obtenham contrato para pagamento de benefícios não poderão, a partir desta fundamentação, contar com prerrogativa normativa de exclusividade para ofertar crédito consignado; isso reforça mercado competitivo entre agentes que prestam esse serviço.
• Para o INSS e fornecedores de pagamento: exige-se que qualquer medida que vincule a prestação de um serviço (pagamento) à obtenção de vantagem em outro mercado (crédito) seja fundada em previsão legal clara e em demonstração técnica da indispensabilidade para segurança ou eficiência.
• Para litígios em curso: contratos e operações iniciadas com base na IN 172/2024 podem ser objeto de questionamento; dependendo do trânsito em julgado, serão afetados termos, portabilidade e eventuais valores negociados.

O que observar

• Risco de judicialização: a decisão tende a incentivar ações semelhantes por associações e concorrentes que se sintam prejudicados por atos administrativos com efeito concorrencial.
• Modulação de efeitos: haverá pressão por parte do poder público e de instituições financeiras para que, em eventual recurso, o tribunal superior module os efeitos da anulação (proteção de contratos firmados, preservação de expectativas). Advogados devem monitorar pedidos de modulação e teses sobre segurança jurídica.
• Requisitos formais de regulamentação: administrações públicas que visem condicionar prestação de serviço a vantagens econômicas em mercados correlatos precisarão demonstrar base legal, proporcionalidade e necessidade, inclusive com estudos econômicos que justifiquem a medida.
• Interface com defesa do consumidor: a decisão reforça que políticas protetivas devem ser aplicadas de forma uniforme; medidas que criem tratamento diferencial entre beneficiários e favoreçam operadores específicos podem ser consideradas contrárias ao CDC e aos princípios constitucionais da ordem econômica.

Conclusivamente, o julgamento reitera limites da competência administrativa quando o ato extrapola função regulatória e passa a agir como instrumento de organização concorrencial sem respaldo legal. Para a prática jurídica, a decisão orienta a contestação de normas análogas e demanda atenção redobrada a modulações e ao manejo recursal junto aos tribunais superiores.