PEC 18/2025: nova arquitetura da segurança pública e retirada de recursos das bets

O Senado analisa a PEC 18/2025, que redefine a atuação da União no enfrentamento ao crime organizado, admite a criação de polícias municipais e impede o contingenciamento de recursos destinados ao Sistema Único de Segurança Pública (Susp); na Comissão de Constituição e Justiça o relator suprimiu do texto a previsão de financiamento por meio de recursos das apostas esportivas.

Contexto

A proposta de emenda constitucional objeto desta análise insere modificações relevantes na organização das competências estatais sobre segurança pública, tema regulado originariamente pelo artigo 144 da Constituição Federal de 1988 (CF/88) e por normas infraconstitucionais que disciplinam a atuação policial e o federalismo cooperativo. A controvérsia política e jurídica que acompanha a PEC combina três vetores: (i) a ampliação do papel da União no combate ao crime organizado, com potencial repercussão sobre o regime de distribuição de competências entre entes federativos; (ii) a criação de forças policiais municipais, que reabre debates sobre padronização, formação, atribuições e respeito aos direitos fundamentais; e (iii) a forma de financiamento das políticas de segurança, expressa aqui pela pretensão de destinar receitas de apostas esportivas ao Susp e pela previsão de vedações ao contingenciamento orçamentário desses recursos.

O tema é sensível porque cruza cláusulas constitucionais sobre competências legislativas e tributárias, limites orçamentários e controle de gastos, além de implicações para a proteção de direitos e para o desenho institucional das polícias. Em particular, a utilização de receitas com apostas como fonte de financiamento suscita questões sobre previsibilidade orçamentária, vinculação de receitas e compatibilidade com normas fiscais e de responsabilidade na gestão pública.

O que foi decidido

A matéria está em tramitação no Senado e foi submetida à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), cujo relator optou por retirar do texto a previsão de utilização de recursos provenientes de apostas esportivas para financiar as políticas de segurança. Mantiveram‑se, contudo, dispositivos que ampliam competências federais no enfrentamento ao crime organizado, admitem a criação de polícias municipais e proíbem o contingenciamento de recursos destinados ao Susp. Na prática, essa modificação do relatório retira do projeto a alternativa de financiamento apontada pela Câmara, deixando a questão orçamentária sem a fonte indicada originalmente.

Do ponto de vista formal, a deliberação na CCJ sobre enunciados orçamentários e sobre matérias que tocam finanças públicas é sensível: a supressão do dispositivo que vinculava receitas de apostas impede a criação de uma fonte específica para o Susp no texto constitucional em análise, o que pode alterar a viabilidade financeira da implementação das alterações institucionais pretendidas. A admissibilidade da PEC para votação no plenário do Senado segue as regras do processo legislativo constitucional, observando quórum qualificado para emenda constitucional e análise de possíveis vícios de iniciativa ou de compatibilidade com o texto constitucional vigente.

Base normativa e precedentes

• Art. 144, CF/88 — disciplina a organização da segurança pública no Brasil e enumera as polícias e órgãos de segurança; ponto de partida para avaliar alterações de competência.
• Art. 22, CF/88 — estabelece as matérias de competência legislativa privativa da União; relevante para delimitar o alcance da ampliação de competências federais no combate ao crime organizado.
• Art. 167, CF/88 — veda operações e limitações orçamentárias que possam comprometer a execução orçamentária; importante no debate sobre contingenciamento e vinculação de receitas.
• Lei de Responsabilidade Fiscal (Complementar nº 101/2000) — disciplina princípios de responsabilidade na gestão fiscal e limites à vinculação indevida de receitas, além de regras sobre despesas obrigatórias e contingenciamento.
• Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (consolidada) — orienta casos sobre vinculação de receitas, princípios orçamentários e o alcance das competências federativas; relevante como parâmetro interpretativo quando a PEC toca na vedação de contingenciamento e na criação de novas vinculações.

Impacto prático

• Para legisladores: a exclusão da fonte de financiamento das apostas aumenta a necessidade de indicar alternativas orçamentárias para a operacionalização das novas competências e da estrutura do Susp. A PEC, se aprovada sem fonte, pode depender de regulamentação infraconstitucional e de ajustes orçamentários posteriores.
• Para entes subnacionais (estados e municípios): a autorização para polícias municipais reabre a agenda sobre competências locais, cooperação intergovernamental, carreira, comando e custeio. Estados podem ver aumentada a necessidade de coordenação com a União e com municípios para enfrentar organizações criminosas de natureza interestadual.
• Para gestores públicos e área de segurança: a vedação ao contingenciamento do Susp, caso mantida, terá efeito direto na previsibilidade de recursos para políticas de segurança, mas também tensiona a disciplina fiscal prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal e no regime orçamentário constitucional, exigindo instrumentos para compatibilizar execução e equilíbrio fiscal.
• Para operadores do direito (advogados, magistrados, ministério público): surgirão demandas para interpretar o alcance da ampliação de competências — por exemplo, limites ao protagonismo federal em operações policiais — e para dirimir conflitos federativos sobre atribuições e financiamento.

O que observar

• Fontes de financiamento: se a PEC seguir sem a vinculação de receitas das apostas, será necessário acompanhar propostas complementares (leis ordinárias, projetos de lei orçamentária ou medidas provisórias) que definam como custear as medidas previstas.
• Compatibilidade fiscal: a proibição de contingenciamento aplicada a recursos do Susp poderá ser contestada sob a ótica da Lei de Responsabilidade Fiscal e do princípio da universalidade orçamentária; atenção para eventuais questionamentos constitucionais sobre vinculação e sobre bloqueio de mecanismos de ajuste fiscal.
• Regulação das polícias municipais: sucesso prático dependerá de detalhamento legislativo sobre atribuições, formação, integração com demais órgãos e garantias de observância de direitos fundamentais; sem norma regulamentadora, o dispositivo constitucional tende a gerar litígios e demandas por atuação coordenada.
• Tramitação e modulação: acompanhar se o plenário do Senado aprova o texto tal como vindo da CCJ, se haverá emendas, e eventual modulação de efeitos ou condicionamentos que busquem conciliar o novo desenho institucional com limites orçamentários.
• Riscos jurídicos: potenciais ações diretas de inconstitucionalidade poderão surgir sobre conteúdos que configurem invasão de competências dos entes federados ou sobre vinculação indevida de receitas, cabendo atenção à jurisprudência do STF e aos argumentos de proporcionalidade e legalidade fiscal.

O que observar