STJ: política do litigante único para resolver conflitos sobre IBS e CBS

A decisão de priorizar a política do "litigante único" como mecanismo para lidar com a judicialização do IBS e da CBS foi apresentada como solução prática para evitar a proliferação de demandas idênticas contra a União, estados e municípios. O ministro do Superior Tribunal de Justiça expôs que a existência de juízes federais e estaduais decifrando separadamente questões que envolvem os tributos introduzidos pela reforma tributária não configura um problema insolúvel, desde que se encontrem mecanismos institucionais para uniformizar entendimentos e concentrar a lide em um único réu representante.

Contexto

A reforma tributária introduziu novos tributos sobre o consumo — IBS, que substitui PIS/Cofins, e CBS, que se reporta à antiga dicotomia entre ICMS e ISS — e deixou em aberto questões processuais e de competência. A coexistência de responsabilidades de arrecadação e de controle entre entes federativos abre espaço para que a mesma operação seja questionada em três frentes: ação contra a União (na Justiça Federal) e ações contra estados e/ou municípios (na Justiça estadual). A possibilidade de decisões conflitantes é real e tem impactos práticos relevantes: execução fiscal múltipla, duplicidade de defesa e fragmentação de entendimento jurisprudencial.

A discussão já atravessou propostas diversas: desde a criação de um tribunal virtual misto com juízes federais e estaduais até soluções administrativas integradas. Contudo, o ponto central apontado pelo ministro foi o risco de multiplicação processual e a necessidade de soluções pragmáticas, em vez de criar cortes especializadas para dois tributos isolados.

O que foi decidido

A posição firmada foi no sentido de privilegiar a concentração da ação em um único ente (política do litigante único), permitindo que esse ente represente os demais na defesa dos interesses fiscais. Em termos práticos, a proposta admite que, mesmo mantidas as competências de cada jurisdição, as partes possam definir qual dos entes responderá judicialmente, com os demais atuando como assistentes, preservando-se receitas e honorários das procuradorias.

O ministro rejeitou a criação de tribunais mistos ou especializados para julgar apenas o IBS e a CBS, considerando tal solução desproporcional e desnecessária, por acreditar que divergências entre juízes federais e estaduais não constituem por si só um problema insolúvel, uma vez que existem instâncias uniformizadoras — especialmente o STJ e o Supremo Tribunal Federal — aptas a pacificar conflitos de interpretação.

Além disso, apontou-se a importância de harmonizar previamente as posições administrativas dos entes (por exemplo, Receita Federal, Conselho Administrativo de Recursos Fiscais — CARF — e Comitê Gestor responsável pelo IBS), sob pena de qualquer mecanismo judicial ou processual falhar se não houver coesão administrativa prévia.

Base normativa e precedentes

• Art. 109, CF/88 — estabelece a competência da Justiça Federal, ponto central para as disputas contra a União; é referencial para distinguir quais demandas competem à via federal.
• Art. 125, CF/88 — trata da organização da Justiça estadual e do sistema judiciário local, influenciando a análise sobre a competência contra estados e municípios.
• Lei Complementar 214/2025 — prevista na reforma, disciplinou instrumentos de integração administrativa e cobrança, e determinou a implementação de soluções integradas envolvendo Comitê Gestor, Receita Federal e PGFN.
• Princípios processuais uniformizadores (jurisprudência consolidada do STJ e do STF) — atuação das instâncias superiores como mecanismo de pacificação de conflitos de interpretação entre diferentes órgãos judiciais.
• Regimes de administração integrada do contencioso tributário — normas e práticas administrativas que incentivam a coordenação entre fazendas públicas e procuradorias para uniformizar posição antes da judicialização.

Impacto prático

• Para contribuintes: redução do risco de decisões contraditórias que gerem múltiplas execuções fiscais; racionalização de defesas e custos quando houver adoção efetiva da litigância concentrada.
• Para procuradorias fiscais (União, estados, municípios): possibilidade de redução de despesas processuais e de esforços redundantes, mantendo-se a distribuição de receitas e honorários por meio de representações e assistências técnicas.
• Para o Judiciário: diminuição do volume de demandas duplicadas sobre a mesma relação jurídica tributária, alívio de cargas e maior previsibilidade jurisprudencial.
• Para advogados e contencioso tributário: necessidade de replanejar estratégias processuais, priorizando ações que definam posição representativa e buscando ingressar como assistente quando o réu representante for outro ente.

O que observar

• Harmonização administrativa prévia: sem uma posição unificada entre Receita Federal, CARF e Comitê Gestor, a litigância única terá eficácia limitada; a implementação prática exige coordenação política e técnica entre entes.
• Mecanismo procedimental: será preciso detalhar como se dará a eleição do ente representante, os critérios de valor e a forma de participação dos demais (assistência) sem violar direitos de defesa ou competências constitucionais.
• Possibilidade de modulação ou controvérsias sobre admissibilidade: a adoção ampla da litigância única poderá enfrentar riscos de inconstitucionalidade ou impugnações sobre usurpação de competências, cabendo impugnações que podem chegar ao STF.
• Papel das instâncias uniformizadoras: embora se confie no STJ e no STF para pacificar interpretações, o tempo para essa uniformização pode ser longo; estratégias provisórias de coordenação administrativa são essenciais.
• Alternativas institucionais: propostas como tribunal virtual misto foram rejeitadas pelo ministro por serem desproporcionais; contudo, não se pode descartar que atores institucionais (CNJ, Assembleias, Execuções Fiscais) venham a apresentar arranjos processuais ou regulamentações complementares.

Em síntese, a proposta do litigante único privilegia soluções integradas e práticas, com base em instrumentos já previstos na legislação pós-reforma, buscando reduzir litigiosidade repetida sem alterar a arquitetura constitucional das competências. A eficácia dependerá, no entanto, da capacidade política e técnica dos entes de operacionalizar a coordenação administrativa e processual prevista em lei.