Quem regula no Brasil: instituições, funções e desafios da governança

O debate sobre quem regula no Brasil desloca o foco das formas jurídicas das instituições para as atividades que elas desempenham, com impacto direto sobre autonomia, accountability e qualidade da regulação.

Contexto

O modelo de regulação baseado em agências independentes consolidou-se nas últimas três décadas, tendo como marco a criação da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) em 1996. Desde então, a solução institucional da agência reguladora deixou de ser exclusiva de setores privatizados para se tornar padrão ao se estruturar regulação em áreas novas — da educação superior a instrumentos ambientais como mercados de carbono. Esse predomínio do modelo agencial, porém, tende a ofuscar a variedade de arranjos institucionais existentes no país e a criar uma visão restrita do que significa exercer atividade regulatória. No panorama brasileiro convivem autarquias em regime especial (as chamadas agências reguladoras), autarquias tradicionais (como Banco Central e agências ambientais), fundações públicas, empresas estatais, órgãos e secretarias da administração direta, órgãos colegiados vinculados a ministérios e conselhos profissionais. A controvérsia importa porque a eficácia regulatória depende menos do rótulo institucional e mais de práticas institucionais: processos de consulta pública, agendas regulatórias, avaliação de impacto e mecanismos de controle e responsabilização.

O que foi decidido

Não se trata de uma decisão judicial, mas de uma orientação analítica: o marco relevante para identificar um regulador é a função exercida — normatizar, interpretar, fiscalizar, autorizar ou avaliar — e não exclusivamente sua natureza jurídica ou nível de autonomia formal. A consequência prática dessa compreensão é política e administrativa: todas as unidades do Estado que exercem funções regulatórias devem incorporar boas práticas regulatórias, independentemente de serem agências autárquicas, secretarias ministeriais, conselhos ou entidades públicas não vinculadas. Além disso, reconhecer a diversidade institucional permite focalizar medidas de aperfeiçoamento — por exemplo, ampliar capacidades técnicas em secretarias e conselhos, proteger meios financeiros e procedimentais que assegurem independência funcional e promover transparência e participação onde hoje impera opacidade.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — princípios da administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) orientam limites e responsabilidades de todos os entes que exercem regulação.
• Art. 5º e arts. 1º e 22, CF/88 (v.g.) — regime constitucional que põe a ordem normativa e reserva competências ao Estado, moldando a atuação regulatória no espaço dos direitos e da economia.
• Lei nº 9.784/1999 — regime do processo administrativo federal, relevante para procedimentos decisórios e tutela dos administrados diante de atos regulatórios.
• Jurisprudência consolidada do STF e do STJ — entendimento acerca da autonomia e controle das agências e conselhos, bem como do regime jurídico aplicável a entidades com natureza sui generis, que afeta limites de intervenção de outros poderes.
• Práticas regulatórias internacionais e literatura acadêmica sobre regulação — referenciais técnicos que definem núcleo da regulação na produção de normas de caráter geral, avaliação de impacto e gestão regulatória.

Impacto prático

• Para advogados e consultores regulatórios: a mudança de foco, de forma para função, exige mapear atores regulatórios relevantes em cada setor e adaptar estratégias de advocacy para múltiplos fóruns (agências, ministérios, conselhos, colegiados), além de priorizar pedidos de estudos de impacto e participação em agendas regulatórias.
• Para gestores públicos: impõe reforço de capacidades técnicas e procedimentais em órgãos da administração direta e indireta, institucionalização de práticas de governance (agendas, consultas, avaliações) e atenção à preservação de fontes de receita e autonomia decisória.
• Para empresas e mercados regulados: amplia os pontos de interlocução regulatória; pode aumentar previsibilidade se práticas como avaliação de impacto e agendas regulatórias forem adotadas de forma uniforme; também eleva a necessidade de monitoramento de múltiplos entes com poderes normativos e sancionatórios.
• Para sociedade civil e consumidores: potencial ganho em participação e transparência caso secretarias, conselhos e autarquias incorporem mecanismos formais de consulta e avaliação ex post; risco de pulverização da responsabilidade regulatória se não houver coordenação institucional.

O que observar

• Autonomia formal versus autonomia prática: contingenciamentos orçamentários, interferências na ocupação de cargos de direção e revisões por outros poderes reduzem a efetividade de prerrogativas legais; medir impacto real da autonomia deve ser prioridade.
• Coordenação interinstitucional: há necessidade de instrumentos para evitar conflito normativo e duplicidade de regulações quando múltiplos entes atuam sobre o mesmo setor; modelos de cooperação e protocolos técnicos são caminhos possíveis.
• Institucionalização de boas práticas: adoção sistemática de agendas regulatórias, consultas públicas estruturadas, avaliação de impacto regulatório e monitoramento de resultados deve ser promovida não só nas agências, mas em secretarias, conselhos e demais órgãos que produzem normas.
• Risco de captura e accountability: diversificação de reguladores exige mecanismos claros de responsabilização (controle jurisdicional, auditoria, transparência) para mitigar captura por grupos regulados.
• Caminhos normativos e administrativos: evolução por regulação interna, atos normativos e decisões administrativas, além de eventual atuação do Legislativo e do Judiciário, será necessária para consolidar padrões de governança regulatória no Brasil.

O que observar