Reforma do consumo e concessões de saneamento: riscos e reequilíbrio

O artigo do JOTA avalia como a reforma do consumo — com a introdução do IBS e da CBS — impactará as concessões de saneamento, defendendo que haverá necessidade concreta de reequilíbrio econômico-financeiro e de atuação regulatória para preservar a universalização dos serviços. A peça sublinha que as novas regras tributárias não atuam apenas sobre a carga nominal, mas sobre a matriz de custos, o aproveitamento de créditos e o fluxo de caixa das concessionárias.

Contexto

A discussão sobre a reforma do consumo transborda o campo estrito do direito tributário, alcançando direito administrativo, regulação econômica e direito financeiro. Concessões de serviços públicos, como as de saneamento básico, são contratos de longa duração que pressupõem projeções de receitas, custos, investimentos e riscos distribuídos ao longo de décadas. Alterações supervenientes no sistema de tributação — aqui, a substituição progressiva de tributos pelo IBS e pela CBS — podem modificar essas premissas e, por conseguinte, a equação econômico-financeira que fundamentou a proposta vencedora e a modelagem do risco.

Historicamente, o arcabouço jurídico brasileiro já prevê mecanismos de revisão tarifária e reequilíbrio em face de mudanças tributárias. O artigo 9º, § 3º, da Lei nº 8.987/1995 prevê revisão quando houver criação, alteração ou supressão de tributos posteriores à proposta, desde que comprovado o impacto, excluindo-se, em regra, os impostos sobre a renda. Mais recentemente, a Lei Complementar nº 214/2025 estabeleceu regras específicas para o tratamento dos efeitos do IBS e da CBS nos contratos administrativos, disciplinando procedimentos de apuração e recomposição nos seus arts. 373 a 377.

A controvérsia se concentra em como mensurar o impacto efetivo da reforma sobre custos operacionais, investimentos e receitas, e em quais critérios técnicos e temporais a regulação deverá se apoiar para evitar recomposições insuficientes ou compensações desproporcionais.

O que foi decidido

A coluna sustenta que a transição para IBS/CBS justifica a reabertura da equação contratual das concessões de saneamento, não apenas pela comparação de alíquotas nominais, mas por avaliação abrangente dos efeitos econômicos líquidos. A premissa central é que a não cumulatividade — e, portanto, a possibilidade de apropriação de créditos sobre insumos tributados — altera a carga tributária efetiva suportada pela contratada e deve ser integrada à apuração do reequilíbrio. Ademais, o autor enfatiza que créditos reconhecidos juridicamente nem sempre se traduzem em disponibilidade financeira imediata, o que pode deteriorar o capital de giro e o fluxo de caixa das concessionárias, justificando medidas compensatórias temporárias.

A peça aponta também que o regime especial previsto pela Lei Complementar 214/2025 alcança contratos cuja alocação de risco originalmente atribuía à concessionária a responsabilidade por alterações tributárias supervenientes, sem, no entanto, afastar a possibilidade de recomposição quando demonstrado impacto econômico efetivo. Por fim, a coluna atribui papel central ao ente regulador na identificação e quantificação dos encargos reais, incluindo a consideração de créditos recuperáveis e dos custos financeiros associados à sua utilização.

Base normativa e precedentes

• Art. 9º, § 3º, Lei nº 8.987/1995 — previsão de revisão tarifária por criação, alteração ou extinção de tributos posteriores à proposta, com ressalva aos impostos sobre a renda.
• Arts. 373–377, Lei Complementar nº 214/2025 — regime específico para reequilíbrio dos contratos administrativos afetados pelo IBS e pela CBS, com elementos a serem considerados na recomposição.
• Art. 175, CF/88 — competência do Estado para prestação dos serviços públicos, que informa o caráter social e continuado das concessões.
• Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966) — princípios como a não cumulatividade e as formas de utilização de créditos influenciam a apuração da carga tributária efetiva.
• Jurisprudência consolidada do tribunal administrativo e dos tribunais superiores — orienta a interpretação sobre revisão e reequilíbrio contratual, especialmente quanto à necessária demonstração do impacto econômico real.

Impacto prático

• Para concessionárias: terão de revisar seus modelos econômico-financeiros para incorporar regimes de creditamento do IBS/CBS, avaliar o timing entre desembolso e utilização de créditos e quantificar eventual déficit de capital de giro. Contratos com maior intensidade de insumos tributáveis (energia, produtos químicos, peças e equipamentos) tendem a obter maior aproveitamento de créditos; contratos com maior peso de folha ou serviços sem crédito sofrerão impactos distintos.
• Para poder concedente e reguladores: obrigação técnica de estruturar metodologias robustas de mensuração do impacto tributário líquido, incluindo a contabilização de créditos recuperáveis e dos custos de sua conversão em caixa. A regulação deverá evitar tanto recomposições insuficientes que comprometam investimentos quanto aumentos tarifários desnecessários que prejudiquem modicidade.
• Para usuários e políticas públicas: escolhas sobre eventual majoração tarifária para recompor contratos influenciam metas de universalização e a continuidade dos serviços; decisões corretas são essenciais para não postergar investimentos ou sacrificar a modicidade tarifária.
• Para financiadores e mercados de capitais: mudança de quadro tributário altera garantias de fluxo e perfil de risco dos projetos, exigindo reprecificação e adequação de cláusulas contratuais e covenants.

O que observar

• Metodologia de apuração: é crucial definir quais itens integrarão a comparação entre a carga tributária anterior e a nova (incluir ou excluir benefícios fiscais, créditos recuperáveis, custos financeiros da apropriação de créditos).
• Temporalidade dos créditos: o descompasso entre desembolso e uso dos créditos pode demandar mecanismos transitórios de financiamento, suspensão temporária de investimentos ou medidas compensatórias.
• Alocação de risco contratual: contratos que inicialmente transferiram ao concessionário o risco tributário superveniente não ficam automaticamente imunes à recomposição se houver alteração substancial do equilíbrio econômico-financeiro demonstrada tecnicamente.
• Atuação regulatória e mecanismos processuais: necessidade de procedimentos céleres e transparentes para análise de pedidos de reequilíbrio, com critérios técnicos e possibilidade de auditoria independente.
• Recursos e litígios potenciais: controvérsias sobre a quantificação do impacto e sobre a modulação de efeitos poderão gerar disputas administrativas e judiciais; advogados e gestores devem preparar provas econômico-financeiras robustas.
• Monitoramento legislativo e normativo: eventuais atos complementares, instruções normativas e decisões vinculantes poderão disciplinar pontos operacionais relevantes, alterando escopo e prática do reequilíbrio.

O que observar