Reforma tributária e o fim do litígio sobre insumos: impacto prático no CARF

Decisão e efeito imediato: O presidente do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) avaliou que a reforma tributária aprovada em 2023 inaugura uma nova etapa nas relações entre Fisco e contribuinte, com potencial para reduzir de modo substancial o contencioso administrativo ao substituir critérios subjetivos de creditamento por um modelo de crédito financeiro e uniformizar alíquotas.

Contexto

A discussão sobre o que constitui insumo para fins de PIS e Cofins tem sido um vetor expressivo de litígios tributários no Brasil. Até recentemente, a aferição dependia de critérios vinculados à essencialidade ou à relevância para a atividade econômica da empresa, tema que foi pacificado em certa medida pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema 779. Ainda assim, a aplicação prática desse critério permaneceu geradora de controvérsias, porque envolve avaliação fática e técnica caso a caso — por exemplo, a diferenciação entre cosméticos com fins estéticos e produtos com destinação terapêutica sujeita a tratamento fiscal distinto.

Ao mesmo tempo, a estrutura tributária brasileira opera com uma multiplicidade de tributos incidentes sobre bens e serviços: PIS/Cofins na esfera federal, ICMS nos estados e ISS nos municípios. A reforma aprovada em 2023 cria novos instrumentos (CBS e IBS) e prevê um período de transição até 2027 para a CBS substituir PIS/Cofins e até 2033 para o IBS unificar ICMS e ISS. Essas mudanças não são meramente conceituais: alteram a mecânica de geração e apropriação de créditos e reordenam a matriz de alíquotas.

A importância da controvérsia decorre do volume do passivo e do estoque de disputas tributárias no país: segundo o pronunciamento do presidente do Carf, o órgão ainda responde por um montante relevante em disputa, reflexo do acúmulo histórico de conflitos sobre aproveitamento de tributos na cadeia produtiva.

O que foi decidido

Embora a fala do presidente do Carf não seja uma decisão jurisdicional, ela sinaliza duas consequências práticas imediatas da reforma tributária para o contencioso administrativo:

1. Substituição do critério de insumo por um modelo de crédito financeiro para CBS/CBS equivalente: quando um bem ou serviço suportou tributação na etapa anterior, o adquirente terá direito a crédito. Esse modelo desloca a controvérsia do debate sobre essencialidade para um critério objetivo de cadeia tributária.

2. Redução e padronização de alíquotas do IBS e da CBS, com exceções previamente definidas, diminuindo disputas sobre a correta classificação fiscal de produtos e serviços. Na avaliação do presidente do Carf, isso deverá reduzir a necessidade de deliberações técnicas e interpretações extensivas por parte da administração e do Judiciário.

A consequência prática pretendida é uma redução substancial do volume de processos administrativos e judiciais sobre temas que hoje demandam análise fática aprofundada e têm alto potencial de divergência.

Base normativa e precedentes

• Art. 153, CF/88 — competência da União para instituir impostos sobre produção e circulação; contexto para PIS/Cofins e criação da CBS.
• Art. 156 e 157, CF/88 — competências tributárias de estados e municípios (ICMS e ISS), relevantes para o processo de unificação no IBS.
• CTN (Lei 5.172/1966) — disciplina geral do direito tributário, princípios e regras de lançamento, crédito e compensação aplicáveis ao novo regime de créditos.
• Tema 779, STJ — entendimento sobre insumo para fins de creditamento de PIS/Cofins baseado na essencialidade para a atividade econômica; referência central para o ponto que a reforma busca substituir.
• Normas da reforma tributária (legislação de 2023) — dispositivos que instituem a CBS e o IBS e disciplinam o mecanismo de créditos financeiros e a tramitação/entrada em vigor faseada.
• Regulamentação e atos constitutivos da Câmara Nacional de Integração do Contencioso (Cnica) — previsão legislativa de integração dos contenciosos administrativos do IBS e da CBS, com objetivo de uniformização dos julgados.

Impacto prático

• Para contribuintes: redução da incerteza jurídica sobre o que constitui insumo e menor exposição a autuações baseadas em qualificações subjetivas; expectativa de simplificação operacional do aproveitamento de créditos.
• Para advogados tributários: alteração na linha de contestação e de sustentação de teses; necessidade de adaptação dos argumentos para focar na prova documental da carga tributária suportada nas etapas anteriores (cadeia de créditos) em vez da demonstração de essencialidade.
• Para o CARF e demais instâncias administrativas: mudança no perfil dos litígios, com provável diminuição de demandas técnicas sobre classificação de insumos, mas aumento de questões referentes à correta operacionalização do crédito financeiro e à integração das instâncias via Cnica.
• Para o Judiciário: potencial de redução de recursos sobre temas fáticos de insumo, deslocando a controvérsia para questões de interpretação normativa e transição de regras.
• Para empresas e Fisco: necessidade de revisão de sistemas de contabilização de créditos e de compliance tributário para registrar e comprovar tributo destacado na etapa anterior.

O que observar

• Período de transição: a implementação faseada até 2027/2033 cria um arranjo híbrido em que regimes antigos e novos coexistirão, abrindo espaço para litígios sobre fatos geradores ocorridos em períodos distintos e sobre regras de transição.
• Operacionalização do crédito financeiro: haverá debates técnicos sobre documentação exigível, forma de comprovação do imposto suportado na etapa anterior e tratamento de créditos acumulados.
• Papel da Cnica: a eficácia da uniformização dependerá de sua composição, regras de vinculação e capacidade de converter orientações em decisões que efetivamente reduzam divergências entre as unidades julgadoras.
• Risco de novas disputas: a padronização de alíquotas e exceções poderá gerar litígios estratégicos sobre enquadramento de produtos e serviços nas exceções previstas.
• Recursos e modulação: decisões administrativas e judiciais futuras poderão modular efeitos e retroagir entendimentos; atenção a eventuais ações constitucionais e ao controle de constitucionalidade sobre aspectos relevantes da reforma.

Em suma, a reforma desloca o núcleo da controvérsia tributária do terreno da essencialidade e da interpretação fática para a prova objetiva de tributação em etapas anteriores e para o desenho normativo de alíquotas e exceções. Para operadores, o desafio imediato é adaptar provas, sistemas e estratégias processuais ao novo modelo de crédito financeiro e acompanhar a atuação integradora da Cnica no formato do contencioso administrativo.