STF discute limites dos acordos do TCU e poder da presidência

O voto do ministro André Mendonça, no âmbito da ADPF 1.183 em julgamento no STF, defende que a eventual validade dos mecanismos de solução consensual previstos na Instrução Normativa 91/22 do TCU seja acompanhada de limitação dos poderes da presidência do tribunal, com distribuição imediata das propostas de acordo a relatores para condução do procedimento, reduzindo a concentração decisória na figura presidencial.

Contexto

A controvérsia nasce da Instrução Normativa 91/22, que criou procedimentos de solução consensual no Tribunal de Contas da União (TCU) e institucionalizou a atuação da SecexConsenso. O partido Novo impetrou ADPF alegando violação de princípios como legalidade, moralidade administrativa e da separação dos Poderes, questionando a legitimidade e os limites desses mecanismos quando aplicados fora do expediente das tomadas de contas especiais. No STF, há divisão entre quem pretende restringir a aplicação dos acordos apenas às tomadas de contas especiais e quem admite o uso mais amplo da conciliação administrativa no âmbito do TCU. A controvérsia é sensível porque combina temas de controle externo da administração pública, tutela do erário e garantias processuais internas do tribunal fiscalizador.

Historicamente, o TCU adotou instrumentos de composição e soluções consensuais para agilizar a recuperação de valores e a regularização de ilícitos administrativos, mas a adoção desses instrumentos sem processo formal de tomada de contas especial suscita dúvidas sobre delegação de competências, fiscalização judicial e proteção de terceiros afetados. A discussão ganha relevância prática porque a forma de distribuição processual e a titularidade da decisão sobre a adoção de acordos alteram quem tem legitimidade para negociar, homologar e encerrar afastamentos de improbidade ou ressarcimento.

O que foi decidido

No voto relatado por ministro Edson Fachin — acompanhado em diversos pontos por André Mendonça — prevaleceu a solução que limita, em princípio, os mecanismos consensuais às hipóteses de tomadas de contas especiais. Mendonça, porém, propôs uma salvaguarda processual: caso o STF venha a admitir a aplicação dos acordos em situações nas quais não exista tomada de contas especial, faz-se necessária uma reforma normativa para evitar concentração de poderes na presidência do TCU.

Sua proposta prática determina que, ao surgir uma proposta de acordo, o presidente do tribunal deve, de imediato, distribuir o caso a um relator — por sorteio ou conforme as regras regimentais — e que esse relator conduza o procedimento desde o início até eventual conclusão. A motivação central é impedir que a presidência concentre atos decisórios que vão desde a admissão do procedimento, decisões sobre arquivamento e a condução da negociação até a homologação final, sem participação técnica e processual de um relator designado.

Assim, o voto acompanha a linha restritiva para limitar a abrangência dos acordos, mas adensa a proteção institucional com proposta normativa alternativa para os casos em que a Corte Suprema abra espaço à utilização extraprocessual dos mecanismos consensuais.

Base normativa e precedentes

• Art. 2º, CF/88 — princípio da separação dos Poderes, fundamento para questionar excesso de delegação que possa gerar interferência indevida entre instâncias de controle.
• Art. 37, CF/88 — princípios da administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), invocados na ADPF para aferir se a Instrução Normativa respeita padrões constitucionais.
• Instrução Normativa 91/22 (TCU) — norma administrativa que disciplina os procedimentos de solução consensual e a atuação da SecexConsenso; é o objeto direto da impugnação.
• ADPF (controle concentrado, art. 102, CF/88) — mecanismo constitucional utilizado pelo partido autor para impugnar preceitos fundamentais; justifica a análise direta pelo Supremo.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — decisões anteriores sobre competências internas do TCU e limites da conciliação administrativa servem como pano de fundo interpretativo, ainda que o voto reconheça necessidade de revisão normativa quando houver ampliação do alcance dos acordos.

Impacto prático

• Para o TCU: caso prevaleça a restrição proposta, o uso de soluções consensuais ficará formalmente atrelado a tomadas de contas especiais, reduzindo o escopo de atuação da SecexConsenso e exigindo ajustes regimentais e internos.
• Para a presidência do TCU: a proposta de Mendonça significa perda de centralidade decisória nos casos consensuais sem tomada de contas especial, obrigando a distribuição por sorteio e o deslocamento da condução ao relator sorteado.
• Para responsáveis e administrados: maior previsibilidade processual e possibilidades de contraditório diante de um relator formalmente responsável pela condução, o que pode aumentar segurança jurídica nas negociações e reduzir riscos de decisões administrativas unilaterais de alto impacto.
• Para advogados e defensores públicos: haverá necessidade de adaptar estratégias de atuação para diálogo com relatores desde fases iniciais, e eventuais petições poderão ter foco na dinâmica de distribuição e na impugnação de decisões presidenciais que venham a descumprir a regra de direcionamento ao relator.
• Para o controle judicial: a limitação fortalece argumentos sobre necessidade de evitar concentração de atribuições que possam relativizar o devido processo administrativo e a transparência no exercício do controle externo.

O que observar

• Modulação e redação normativa: se o STF admitir acordos fora das tomadas de contas, será crucial observar se a Corte condiciona sua validade a alteração expressa da Instrução Normativa 91/22 ou se impõe interpretação conforme a Constituição; a forma dessa modulação definirá efeitos retroativos e casos pendentes.
• Recursos e repercussão: decisões desta ADPF podem ensejar repercussões em outras instâncias e provocar ações administrativas internas no TCU (mudança de regimento ou de procedimentos da SecexConsenso).
• Riscos de litigância estratégica: interessados poderão arguir nulidades em acordos já firmados caso se entenda que houve concentração indevida de poderes na presidência, com demandas de revisão ou anulação de termos acordados.
• Prática processual interna: advogados e servidores devem monitorar normas regulamentares do TCU sobre distribuição por sorteio, prazo para nomeação de relator e competências atribuídas ao presidente, pois esses detalhes definirão a eficácia da proposta de mitigação da concentração decisória.