STJ afasta responsabilidade do poder público por concessionária insolvente

A Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça fixou tese em recursos repetitivos no Tema 1.225, sob a sistemática dos embargos de divergência, afirmando que não cabe, de plano, redirecionar ao ente público concedente o cumprimento de sentença contra concessionária insolvente quando este não integrou a fase cognitiva da lide. A decisão foi unânime no plenário virtual e reafirma limites subjetivos da coisa julgada e do devido processo legal no campo das concessões de serviços públicos.

Contexto

A controvérsia nasce da prática processual comum: condenado em ação indenizatória, o credor tenta satisfazer a sentença sobre o patrimônio da concessionária. Confrontada a insolvência ou incapacidade de pagamento da empresa, a solução adotada em alguns casos foi o redirecionamento da execução ao poder concedente, sob o argumento de que o Estado seria garantidor das atividades delegadas. A tese colocada em debate toca questões sensíveis de responsabilização patrimonial, separação entre os entes e os riscos do contrato administrativo, além de princípios constitucionais e processuais, como a coisa julgada e o devido processo legal.

A discussão interessa particularmente porque envolve a Lei n. 8.987/1995 (regime de concessão e permissão), a configuração da responsabilidade estatal pelas atividades delegadas e os limites do cumprimento de sentença quando o devedor principal é insolvente. Tribunais inferiores vinham oscilando entre admitir o redirecionamento automático — sob justificativa de tutela do credor — e vedá-lo, sustentando a autonomia patrimonial da concessionária e a necessidade de participação do poder público na fase de conhecimento para que sua responsabilidade seja aferida.

O que foi decidido

A Corte Especial firmou a tese de que a simples insolvência da concessionária não autoriza o redirecionamento automático do cumprimento de sentença contra o poder concedente que não foi parte na ação originária. O entendimento central é que a Constituição e o regime jurídico das concessões apontam para a responsabilidade da concessionária pela execução do serviço “por sua conta e risco”, de modo que não cabe presumir solidariedade ou subsidiariedade do ente público sem demonstração de culpa, de falha própria ou de nexo causal entre ação ou omissão estatal e o dano indenizatório.

O plenário ressaltou que o redirecionamento violaria limites subjetivos da coisa julgada (artigos 506 e 513, §5º, do CPC) e princípios do devido processo legal que asseguram aos réus a oportunidade de defesa e debate probatório (artigos 7º, 9º e 10 do CPC). Assim, para imputar responsabilidade ao poder concedente é necessária sua participação na fase cognitiva ou prova posterior robusta de responsabilidade direta do Estado, não bastando a mera insuficiência patrimonial da concessionária.

Base normativa e precedentes

• Lei 8.987/1995 — disciplina o regime de concessão e ressalta que a concessionária responde pela execução do serviço por sua conta e risco.
• CPC (Lei 13.105/2015), art. 506 — trata da coisa julgada que impede modificação da decisão quanto a partes e sujeitos.
• CPC, art. 513, §5º — disciplina os limites subjetivos da coisa julgada no cumprimento de sentença.
• CPC, arts. 7º, 9º e 10 — asseguram a participação das partes e o contraditório no processo, fundamentos usados para vedar o redirecionamento automático.
• Jurisprudência consolidada do STJ — a Corte tem entendido em precedentes anteriores que a responsabilização do poder público demanda demonstração de culpa ou nexo específico quando não houve sua inclusão no processo originário.

Impacto prático

• Para advogados de credores e titulares de direitos patrimoniais: diminui a possibilidade de satisfação imediata de condenações de concessionárias insolventes mediante redirecionamento contra o poder concedente; impõe a necessidade de estratégias processuais alternativas, como investigação patrimonial da concessionária, ações de massa contra garantias contratuais ou busca de medidas cautelares durante a fase de conhecimento.
• Para procuradorias e entes públicos: reforça a proteção contra responsabilização ex post por dívidas de empresas concessionárias, salvo demonstração de culpa administrativa ou vínculo direto com o dano; reduz risco de passivos inesperados decorrentes de execuções contra concessionárias.
• Para concessionárias e permissionárias: confirma a autonomia patrimonial e a responsabilidade por sua conta e risco prevista em Lei 8.987/1995, mas também acena para a importância de gestão de riscos e garantias contratuais bem estruturadas.
• Para o sistema processual: tende a reduzir execuções redirecionadas, gerando maior litigiosidade na fase de conhecimento, na busca de reconhecimento de responsabilidade estatal em sede adequada.

O que observar

• Prova do nexo causal e da falha própria do ente público: a decisão exige demonstração concreta de conduta estatal que tenha contribuído para o dano. Reclama-se cautela probatória para quem pretende responsabilizar o poder concedente.
• Possibilidade de atuação preventiva: credores devem avaliar medidas processuais antecendentes (incidente de desconsideração, arrolamento de bens, caução, pedido de inclusão do poder público quando cabível) para evitar perda de efetividade da tutela.
• Recursos e modulação: a tese vinculante consolidará a jurisprudência do STJ e pode ser objeto de arguição em recursos e ações futuras; ainda que a decisão module efeitos, não se pode presumir alteração de casos em que o poder público foi parte na ação originária ou em que há prova robusta de culpa estatal.
• Riscos para operadores do direito: a aplicação prática dependerá da correta distinção entre hipóteses em que o poder concedente foi parte e aquelas em que não foi, o que demandará análise casuística e rigor probatório.

Em suma, o STJ reafirma que a insolvência da concessionária não transfere automaticamente ao poder público a obrigação de satisfazer condenações patrimoniais impostas exclusivamente à empresa, preservando-se os princípios processuais e a separação de responsabilidades prevista no regime de concessões.