STJ limita uso tributário do mandado de segurança por associações

A 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça decidiu que associações de caráter genérico, que não demonstram vínculo estatutário ou lista de associados na circunscrição da autoridade apontada como coatora, carecem de legitimidade ativa para ajuizar mandado de segurança coletivo com pedido tributário. Na prática, a corte reafirmou limites à utilização, por entidades associativas, da substituição processual em matérias fiscais, com consequências imediatas sobre ações preventivas e impetração em massa contra unidades locais da Receita Federal.

Contexto

A controvérsia insere-se em um debate mais amplo sobre a amplitude da legitimidade das associações para atuar em nome de terceiros nos processos de tutela individual e coletiva. O mandado de segurança, previsto na Constituição Federal (art. 5º, LXIX) e regulamentado pela Lei 12.016/2009, admite a impetração coletiva, mas a extensão da chamada substituição processual tem sido objeto de divergência entre cortes e doutrina. Nos últimos anos houve movimentação do Supremo Tribunal Federal em dois momentos relevantes (decisões de 2021 e 2023) que alteraram o panorama prático: inicialmente houve orientação que flexibilizou a necessidade de autorização prévia dos associados; posteriormente o STF relativizou essa tese quando a entidade se configura como "associação genérica". Paralelamente, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e outros órgãos apontaram o uso predatório do MS coletivo em demandas tributárias, transformando decisões favoráveis em instrumentos comerciais para atrair filiados e conferir vantagem fiscal a empresas associadas.

A problemática ganha contornos práticos quando associações com atuação nacional impetram mandados de segurança contra autoridades fazendárias locais (por exemplo, delegacias regionais da Receita Federal) sem demonstrar presença efetiva de associados na jurisdição da autoridade coatora. Em muitos casos a pretensão é obter ordem judicial que beneficie diversos contribuintes e, depois, divulgar a decisão para angariar novos membros que passem a usufruir do entendimento judicial.

O que foi decidido

A turma entendeu, por unanimidade, que a associação impetrante não apresentou prova mínima de que possui associados na circunscrição da autoridade coatora, o que afasta o interesse processual e a legitimidade para a substituição processual no âmbito do mandado de segurança coletivo. O tribunal rejeitou o recurso especial interposto pela entidade, que buscava discutir, em sede de mandado de segurança, a exclusão da contribuição previdenciária da base de cálculo do PIS/Pasep.

O fundamento central foi duplo: (i) interpretação restritiva dos requisitos de legitimidade ativa para substituição processual no MS coletivo, exigindo pertinência temática e vínculo entre a entidade e os direitos que se pretende tutelar; e (ii) ausência de demonstração de que a entidade detém filiados na circunscrição da autoridade apontada como coatora, o que anula o interesse jurídico para a impetração naquela localidade. O relator ressaltou o risco de conversão do instrumento processual em meio de abuso do direito quando associações genéricas atuam sem vinculação clara ao grupo beneficiado.

Base normativa e precedentes

• Art. 5º, CF/88 — garante o mandado de segurança para proteção de direito líquido e certo; fundamento constitucional da ação.
• Lei 12.016/2009, art. 6º, § 3º — conceito de autoridade coatora e delimitação das hipóteses de impetração coletiva; norma central para a análise de legitimidade.
• Decisões do STF (2021 e 2023) — entendimento posterior do Supremo que, em 2021, flexibilizou autorização prévia de filiados em determinados casos, e, em 2023, condicionou essa flexibilização quando a entidade se configure como "associação genérica"; posição aplicada pelas instâncias inferiores.
• Jurisprudência consolidada do STJ — tendência de restringir impetração coletiva com fins tributários quando não há prova de pertinência e interesse local.
• Princípio do abuso de direito — doutrina e decisões que vedam instrumentalização processual para fins alheios à tutela jurisdicional legítima.

Impacto prático

• Advogados que atuam em contencioso tributário devem avaliar a legitimidade ativa antes de admitir impetração coletiva: exigir comprovação documental de filiação local ou vínculo estatutário específico com a matéria discutida. Isso reduz a viabilidade de estratégias nacionais de litigância associativa.
• Associações nacionais perderão, na prática, a faculdade de mover MS contra unidades locais da Receita sem demonstrar base associativa naquela circunscrição; ações já ajuizadas podem ser extintas sem apreciação do mérito por falta de legitimidade.
• Empresas e contribuintes que aportavam em associações com o objetivo de obter decisões coletivas podem ver reduzida a utilidade desses instrumentos e deverão buscar defesas individuais ou ações coletivas mais tradicionais (acao civil pública, tutela coletiva por sindicatos ou Ministério Público quando cabível).
• A Fazenda Nacional e administrações tributárias locais ganham instrumento adicional para impugnar MS coletivos apresentados por entidades genéricas, o que tende a reduzir liminares e decisões favoráveis obtidas na via administrativa-judicial com efeito replicador.

O que observar

• Verificar se o tribunal fará modulação dos efeitos das decisões já proferidas por associações genéricas; no caso concreto a decisão foi focada na ausência de legitimidade, mas o tema admite discussão sobre efeitos erga omnes ou repercussão sobre decisões liminares já utilizadas comercialmente.
• Recurso cabível: a decisão do STJ pode ser objeto de agravo interno ou recurso especial extraordinário conforme hipóteses, mas o quadro jurisprudencial recente e a interpretação restritiva tornam êxito difícil sem novos elementos probatórios sobre vínculo e representatividade.
• Recomenda-se que advogados e entidades associativas revisem estatutos e políticas de filiação, mantenham listas de filiados por circunscrição e elaborem autorização expressa quando pretendem exercer substituição processual, de modo a minimizar questionamentos de legitimidade.
• Há risco regulatório e reputacional: a utilização predatória do MS coletivo em matéria tributária pode desencadear iniciativas legislativas ou administrativas visando coibir práticas de litigância empresarial por meio de associações.

Em síntese, o acórdão confirma a tendência de restringir o uso massificado do mandado de segurança coletivo em matéria tributária por entidades sem vínculo específico com os contribuintes alcançados, reforçando requisitos probatórios sobre representatividade e pertinência temática para autorizar a substituição processual.