TCU reafirma conceito de estatal dependente no caso BNDES

O Plenário do Tribunal de Contas da União, no Acórdão 733/2025, reafirmou que a incidência do teto remuneratório sobre empresas estatais depende da classificação como "estatal dependente" prevista no art. 2º, III, da Lei de Responsabilidade Fiscal, rejeitando interpretações internas que buscavam submeter o BNDES ao limite apenas pelo recebimento de recursos públicos.

Contexto

A controvérsia toca um ponto sensível do controle fiscal sobre empresas públicas: a definição de "estatal dependente" trazida pela Lei Complementar 101/2000 (LRF) e suas consequências orçamentárias e remuneratórias. Pelo texto da LRF, são dependentes as empresas controladas que recebem do controlador recursos destinados a despesas de pessoal, custeio ou capital, com exceção quanto aos aportes destinados ao aumento da participação acionária. A qualificação como dependente implica inclusão na dívida pública consolidada, contabilização das despesas de pessoal nos limites do Poder Executivo e sujeição ao teto constitucional de remunerações do art. 37, XI, da Constituição Federal.

No TCU, o debate não é novo. O Acórdão 937/2019-Plenário já firmou interpretação restritiva dos aportes federais para estatais não dependentes quanto a desembolsos de capital, condicionando-os ao limite necessário à integral subscrição do capital social. Em 2025, uma representação do Ministério Público junto ao TCU suscitou a análise sobre a aplicação do teto remuneratório ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), diante de repasses originários de fontes federais, como recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).

A instrução do processo revelou rupturas interpretativas entre unidades técnicas: algumas defenderam entendimento amplo, segundo o qual o financiamento majoritariamente público seria suficiente para sujeitar o BNDES ao teto; outras sustentaram que só a dependência financeira estrita, nos termos da LRF, impõe tal consequência. A divergência evidencia questões de hermenêutica normativa e de limites do controle externo sobre políticas públicas executadas por entidades estatais.

O que foi decidido

A turma do TCU, ao julgar o acórdão, restabeleceu uma leitura literal da LRF: a submissão ao teto remuneratório decorre da condição legal de dependência, entendida como o recebimento de recursos da União especificamente para despesas de pessoal, custeio ou capital, nos termos do art. 2º, III, da Lei Complementar 101/2000. Assim, o simples ingresso de recursos públicos no caixa de uma estatal, inclusive quando destinados ao financiamento de políticas públicas ou programas de crédito, não configura automaticamente dependência que imponha o teto constitucional.

O relator do processo rejeitou a tese defensiva da unidade instrutora que avançava para uma categoria híbrida — estatais "não dependentes" que, contudo, sofreriam a limitação remuneratória em razão do funding majoritariamente público. Para o Plenário, criar essa subcategoria teria base normativa insuficiente e equivaleria a interpretar a Constituição e a LRF de maneira ampliativa, em desconformidade com o texto legal.

No ponto fático, o acórdão considerou evidências apresentadas pelo próprio BNDES de que os repasses questionados não se destinavam a custear despesas operacionais do banco, mas a operar diretrizes de financiamento do governo. Por isso, não restou demonstrada dependência financeira na acepção legal que justificaria inclusão no teto.

Base normativa e precedentes

• Art. 2º, III, Lei Complementar 101/2000 (LRF) — define estatal dependente como a controlada que recebe do controlador recursos para despesas de pessoal, custeio ou capital, excetuando-se, quanto ao capital, os aportes para aumento de participação acionária.
• Art. 37, XI, Constituição Federal/1988 — estabelece o teto remuneratório no serviço público, referência para limitação da remuneração na administração direta e indireta.
• Acórdão 937/2019-Plenário (TCU) — precedente que restringiu aportes da União a estatais não dependentes quanto a despesas de capital, limitando hipóteses de aporte para integral subscrição do capital social.
• Acórdão 733/2025 (TCU) — decisão que reafirmou a interpretação restritiva da LRF e afastou a aplicabilidade do teto ao BNDES na ausência de dependência financeira nos termos legais.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — em temas correlatos, o TCU tem buscado balizar seu controle por texto normativo e risco fiscal concreto, evitando expansões interpretativas que homologuem políticas públicas por via de controle financeiro indevido.

Impacto prático

• Para o BNDES e outras instituições financeiras estatais: a decisão protege modelos de financiamento público onde recursos federais são operacionalizados para políticas de desenvolvimento, desde que não destinados ao custeio ou pagamento de pessoal do ente controlado.
• Para o controle externo e fiscalização: reforça o primado do texto legal como limite para estender efeitos orçamentários e remuneratórios, reduzindo margem para interpretações administrativas expansivas que transformem repasses de política pública em dependência fiscal.
• Para contabilidade e planejamento fiscal da União: mantém a exigência de distinguir aportes que efetivamente constituem obrigação fiscal direta (que onerem o Tesouro) daqueles que são instrumentos de política pública, com efeitos diversos sobre a dívida consolidada.
• Para litígios e representações futuras: aumenta a relevância da prova material sobre a destinação dos recursos e o risco fiscal efetivo para demonstrar dependência, elevando o ônus probatório dos representantes do controle.

O que observar

• Recurso e modulação: a decisão poderá ser objeto de impugnações dentro dos mecanismos próprios do TCU; eventual pedido de revisão implicará discussão sobre interpretação sistemática da LRF e da própria Constituição quanto à extensão do teto.
• Critérios probatórios: auditores e advogados devem atentar para a necessidade de demonstrar, com elementos contábeis e contratos de repasse, a natureza dos fluxos financeiros (custos operacionais versus instrumentos de financiamento) para caracterizar dependência.
• Risco de precedentes divergentes: decisões futuras poderão voltar a tensionar a fronteira entre política pública financiada e dependência fiscal, especialmente em entidades que executam programas sociais ou de crédito com recursos públicos.
• Repercussão normativa: o debate expõe eventual vazio regulatório sobre critérios objetivos de enquadramento; o Poder Legislativo poderia precisar disciplinar mais detalhadamente hipóteses de aporte e seus efeitos fiscais para reduzir insegurança jurídica.
• Orientação para prática profissional: advogados que atuam com estatais e com controle público devem priorizar a documentação que comprove finalidade dos recursos, elaborar teses que se ancorem no texto legal e prever estratégias contábeis conformes à LRF e ao entendimento atual do TCU.