TCU quer dar nota ao saneamento dos municípios

O Tribunal de Contas da União estruturou um indicador que atribui notas de 0 a 10 ao grau de "maturidade" dos serviços de água e esgoto dos municípios, com efeitos práticos sobre a reputação administrativa e a orientação da política federal de saneamento.

Contexto

A pauta decorre da implementação do chamado Marco Legal do Saneamento, cuja meta formal de universalização tem prazo definido. Em reação ao desafio federal de alcançar objetivos nacionais, o Tribunal desenvolveu o Indicador de Maturidade Institucional sobre Saneamento (Imis) para acompanhar, na terceira rodada de monitoramento, a capacidade dos entes locais de efetivar prestação de serviços de água e esgoto. A metodologia combina quatro eixos — regularidade da prestação, regionalização, regulação e investimentos — com peso equivalente, e gera subnotas distintas para água (Imis-A) e esgoto (Imis-E).

Historicamente, tribunais de contas federais costumam aplicar indicadores para avaliar órgãos e políticas federais ou agentes que executam recursos da União. A novidade é o recorte municipal: avaliar estruturas, escolhas e governança locais que, conforme a Constituição e o ordenamento jurídico, são atribuição local e fiscalizadas prioritariamente pelas câmaras municipais e por tribunais de contas estaduais ou municipais (CF/88, art. 31). O TCU, por sua vez, atua quando há vínculo com recursos federais ou políticas públicas financiadas pela União, o que abre aderência limitada entre a competência de controle e o objeto do novo índice.

A controvérsia ganha espessura porque o Marco Legal inseriu instrumentos de indução à regionalização por meio do condicionamento de acesso a recursos federais, em vez de impor regime obrigatório de prestação. Assim, decisões que se sustentam em faculdade legal dos municípios — por exemplo, optar por manter serviço municipal em vez de aderir a arranjo regionalizado — são suscetíveis de receber avaliação negativa no Imis, embora representem exercício legítimo de discricionariedade pública.

O que foi decidido

O TCU formalizou a utilização do Imis na terceira rodada de acompanhamento do Marco Legal, aprovando a metodologia que atribui notas para água e esgoto com base nos quatro critérios mencionados. Na prática, a turma do Tribunal vinculou o monitoramento federal à observância, pelo Ministério responsável, dos condicionantes legais previstos na Lei nº 11.445/2007, bem como à atuação da Agência Nacional de Águas (ANA) na verificação de adesão e conformidade das agências reguladoras locais às normas de referência.

A decisão operacionaliza um ranking de maturidade municipal que possibilita comparações e divulgação pública das notas. Essa utilização automática cria mecanismo reputacional capaz de influenciar terceiros — financiadores, imprensa, potenciais parceiros regionais — e de orientar políticas públicas federais, condicionando a alocação de recursos e prioridades de investimento segundo os resultados do indicador.

Base normativa e precedentes

• Art. 31, CF/88 — competência dos tribunais de contas estaduais e municipais para fiscalizar a gestão dos entes locais; tributos e fiscalização interna.
• Lei 11.445/2007 (Marco Legal do Saneamento) — dispõe sobre diretrizes nacionais para prestação dos serviços de saneamento; prevê a possibilidade de regionalização e condicionamento do acesso a recursos federais. Em especial:
  • Art. 8º-A, Lei 11.445/2007 — estabelece a adesão facultativa dos titulares municipais às estruturas regionalizadas de prestação.
  • Art. 50, Lei 11.445/2007 — estipula condicionantes para alocação de recursos federais, vinculando acesso a critérios de governança e estruturação regionalizada.
• Decreto 12.805/2025 — adiou a exigência de determinadas condicionantes para 31.12.2027, impactando cronograma de transição e avaliação.
• Decreto 11.599/2023 — prevê exceções para municípios atendidos por companhias estaduais com capacidade econômico-financeira comprovada.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — uso de indicadores pelo controle externo para monitorar políticas públicas, com limites em razão da competência material e do nexo com recursos federais.

Impacto prático

• Para prefeitos e gestores municipais: a adoção do Imis cria estímulo à adoção de padrões técnicos e administrativos que melhorem as notas; porém, também expõe escolhas legítimas de política pública (como não aderir à regionalização) a penalizações reputacionais e a perdas potenciais de competitividade em programas federais.
• Para o Ministério e agências reguladoras federais: o indicador funciona como ferramenta diagnóstica para priorização de transferências e assistência técnica, subsidiando decisões sobre condicionantes do art. 50 da Lei 11.445/2007.
• Para operadores e empresas de saneamento: rankings e notas municipais podem afetar planejamento de investimentos, atração de financiamentos e negociações contratuais, sobretudo em ambiente onde recursos federais e garantias de crédito são vinculados a índices de conformidade.
• Para advogados e consultores públicos: surgem novas linhas de atuação — compliance regulatório municipal, aconselhamento sobre governança regional, defesa administrativa e técnica em processos de auditoria do TCU — e a necessidade de articular argumentos que distingam escolha política legítima de má gestão.
• Para o controle e a sociedade: a transparência ampliada permite fiscalização por atores externos, mas também exige cautela na interpretação de indicadores que agregam dimensões distintas (regulação versus opção política).

O que observar

• Delimitação de competência: acompanhar como o plenário do TCU vai justificar o alcance do indicador sobre atos e estruturas municipais que não envolvem recursos federais; é crucial verificar se o Tribunal modulará os efeitos das notas quando usadas fora do âmbito de repasses federais.
• Transparência metodológica: exigir que o TCU explicite como diferencia obrigação legal de opção política na composição das notas, para evitar confundir ausência de regionalização (facultativa nos termos do art. 8º-A da Lei 11.445/2007) com inépcia administrativa.
• Efeitos reputacionais e de mercado: monitorar se terceiros (instituições financeiras, agências de fomento, imprensa) adotarão o Imis como critério decisório e se haverá impactos práticos em linhas de crédito e em programas federais.
• Recursos e contestações: observar possibilidades de questionamento administrativo e judicial quanto à metodologia e aos efeitos extrajurisdicionais das notas, incluindo eventual controle pelo Judiciário sobre atos do Tribunal que excedam sua competência normativa.
• Integração com cronograma legal: atentar para prazos e exceções introduzidas pelos Decretos 12.805/2025 e 11.599/2023, que podem alterar sensivelmente a relevância de determinados indicadores até 2027.

O que observar