TCU afina padrão de vantajosidade em homologação de acordos administrativos

Lead: O Plenário do Tribunal de Contas da União autorizou, com condições, a homologação de um acordo ligado à concessão Rota do Pequi, fixando exigências probatórias e de garantias; a decisão reforça que a avaliação de vantajosidade deve comparar cenários e ser tecnicamente motivada, com efeito imediato de pautar exigências para acordos futuros na Secex-Consenso.

Contexto

A análise da “vantajosidade” tornou-se critério central nas decisões do TCU sobre acordos administrativos e autocomposições, em especial no âmbito da Secex-Consenso, mecanismo interno voltado à solução consensual de litígios envolvendo contratos e concessionárias. Desde 2025, norma interna do tribunal orienta que a avaliação deve considerar a “melhor alternativa no cenário de não acordo”, levando em conta probabilidades de êxito em litígio, risco de judicialização ou arbitragem e custos e benefícios associados. A controvérsia é relevante porque o TCU combina funções de controle externo previstas no art. 70 da Constituição Federal com um papel decisório sobre ajustes que têm impactos econômicos diretos em contratos públicos e mercados regulados.

Em julgamento sobre a homologação de acordo relativo à concessão da Rota do Pequi, o Plenário enfrentou a dificuldade prática de aplicar essa orientação normativa: como quantificar e demonstrar que um ajuste consensual é, de fato, mais vantajoso que a alternativa litigiosa ou administrativa sem acordo?

O que foi decidido

O TCU, por meio do Acórdão 850/2026, inicialmente estabeleceu condicionantes para que o acordo fosse homologado: a proposta deveria apresentar justificação técnica para o desconto aplicado sobre passivos regulatórios atribuídos à concessionária e evidenciar garantias capazes de assegurar o cumprimento de obrigações previstas no ajuste. A proposta submetida posteriormente foi considerada insuficiente por auditores e pela Secex-Consenso, bem como pelo Ministério Público de Contas.

Nas sessões seguintes, o relator manifestou dúvidas sobre o atendimento das condicionantes, mas, após debate colegiado e reavaliação entre 24 de junho e 1º de julho, alterou seu juízo ao considerar que o Acórdão 850 não havia fixado percentuais rígidos e que havia elementos factuais relevantes que tornavam plausível a comparação entre o acordo e o cenário de não acordo. O relator passou a entender que, na ausência de autocomposição, a permanência da concessionária na operação e a prolongação da litigiosidade seriam prováveis. A divergência persistiu entre ministros que exigiam demonstração paramétrica e outros que aceitaram a predominância de elementos qualitativos.

Com pedido de vista, o julgamento foi concluído em 15 de julho pelo Acórdão 1.873/2026, no qual o Plenário considerou atendidas as condicionantes fixadas e autorizou a assinatura do termo de autocomposição, sustentando que, nas circunstâncias concretas examinadas, a solução consensual mostrou-se mais favorável que a alternativa sem acordo.

Base normativa e precedentes

• Art. 70, CF/88 — define as competências de controle externo do Congresso Nacional e a função das cortes de contas na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.
• Lei 8.443/1992 (Lei Orgânica do TCU) — disciplina a organização, competência e processo de trabalho do Tribunal de Contas da União, fornecendo o arcabouço para apreciação de atos e contratos públicos.
• Norma interna da Secex-Consenso (instrução do TCU, 2025) — orienta a avaliação de vantajosidade pela “melhor alternativa no cenário de não acordo”, incluindo probabilidade de êxito e análise de custos/benefícios (diretriz administrativa do próprio tribunal).
• Jurisprudência consolidada do tribunal — precedentes do TCU vêm exigindo fundamentação robusta em homologações de acordos que afetam equilíbrio contratual e recursos públicos; decisão atual insere maior ênfase na comparação entre cenários.

Impacto prático

• Para procuradorias e Ministério Público de Contas: reforça espaço probatório e técnico para contestar homologações, especialmente quanto à ausência de comparações paramétricas ou de garantias suficientes.
• Para gestores públicos e agentes de contratação: aumenta a necessidade de elaborar acordos com demonstrativos técnicos claros sobre consequências econômicas do acordo versus a alternativa de continuidade do vínculo contratual ou disputa judicial/arbitral.
• Para concessionárias e empresas privadas: alerta para exigência de garantias e fundamentação detalhada para descontos em passivos regulatórios; acordos sem demonstração técnica robusta podem ser recusados ou condicionados.
• Para advogados e consultores: cria demanda por modelagem de cenários (quantitativa e qualitativa), análise probabilística de risco de litígio e justificativa de medidas mitigadoras que possam ser acatadas pelo tribunal.
• Em ações em curso: a decisão pode levar à reabertura de negociações em acordos previamente encaminhados ao TCU e orientar como estruturar propostas para evitar exigências complementares.

O que observar

• Padrão de prova: o tribunal mostrou que aceita elementos qualitativos, mas exige justificação suficiente para tornar razoável a preferência pelo acordo; a linha entre justificativa adequada e “achismo” deve ser demonstrada tecnicamente no processo.
• Risco de precedentes: sem critério mais preciso, há risco de decisões casuísticas; é provável que ministros e auditores busquem padronizar parâmetros minimamente exigíveis (por exemplo, cenários comparativos, estimativas de prazo e custo de substituição da concessionária, e especificação de garantias).
• Recursos e modulação: decisões envolvendo homologações condicionadas poderão ser objeto de recursos administrativos internos e suscitar controle posterior pelo Congresso ou ações judiciais; atenção ao manejo de diligências e aos prazos para cumprimento das condicionantes.
• Próximos passos institucionais: o TCU pode promover normatização complementar sobre a metodologia de avaliação de vantajosidade ou divulgar entendimentos mais detalhados pela Secex-Consenso, reduzindo incertezas e o espaço para controvérsia subjetiva.

Em suma, o caso Rota do Pequi evidencia a tensão entre a necessidade de flexibilidade para soluções negociais e a exigência de transparência técnica no controle externo. A mensagem prática é clara: acordos que impliquem renúncias econômicas relevantes devem ser acompanhados de análise comparativa sólida entre cenários, com quantificação sempre que possível e garantias que efetivamente protejam o interesse público.