Governo estuda tributar LCI/LCA: opções entre IR e IOF

Decisão essencial: A área técnica da equipe econômica defende a retomada imediata do debate para tributar títulos atualmente isentos, como LCI e LCA, ampliando essa tributação a outros papéis; a implementação concreta, porém, enfrenta condicionantes legais e políticas que favorecem diferentes calendários segundo o instrumento escolhido.

Contexto

O tema reúne dois vetores: a busca por isonomia tributária entre aplicações financeiras e a necessidade de facilitar a colocação da dívida pública, cujo custo sobe quando títulos isentos competem com emissões do Tesouro. Há antecedentes recentes: uma tentativa de tributar rendimentos isentos foi feita por medida provisória no meio de 2025, mas não prosperou no Congresso. A discussão atual, no plano técnico, contempla uma mudança ampla — alcançando LCIs, LCAs, CRIs, CRAs, debêntures incentivadas e fundos como Fiagro — e articula alternativas tributárias que variam em velocidade de entrada em vigor e custos políticos.

A controvérsia é relevante porque envolve princípios constitucionais sobre criação e majoração de tributos, impactos sobre mercado financeiro e governo federal, e possíveis efeitos redistributivos entre investidores e emissões públicas. Advogados tributários, agentes do mercado de capitais e gestores públicos acompanham o tema de perto, pois qualquer mudança altera preços relativos, incentivos à poupança e a dinâmica de financiamento do setor público e privado.

O que foi decidido

Tecnicamente, não houve uma decisão final: o nível técnico do governo recomenda avançar com a proposta já e considera duas rotas principais.

• A primeira opção é utilizar o Imposto sobre Operações Financeiras (IOF). Essa via tem a vantagem prática de permitir alteração por decreto, o que possibilitaria aplicação mais imediata e, em tese, evitaria o limite da anterioridade anual. No entanto, a adoção do IOF como resposta permanente suscita questões de coerência normativa e de percepção política, porque o IOF costuma ser tratado como tributo de natureza temporária e com regras próprias.

• A segunda opção preferida por muitos técnicos é tributar por meio do Imposto de Renda (IR), conferindo maior uniformidade ao tratamento fiscal dos rendimentos. O caminho do IR exige respeito à anterioridade anual — isto é, a regra só poderia produzir efeitos no exercício fiscal seguinte — e, portanto, demanda planejamento temporal diferente.

Além disso, a equipe técnica discute mecanismos de mitigação do choque inicial: períodos de transição, escalonamento de alíquotas (uma “escadinha” gradual) e possibilidade de não tributar aplicações em 2027, iniciando a cobrança apenas em 2028. A alternativa de tributar apenas novas aplicações já foi aventada em tentativas anteriores, mas não há posição consolidada sobre esse ponto no desenho atual.

Base normativa e precedentes

• Art. 150, CF/88 — contém as limitações constitucionais ao poder de tributar, incluindo os princípios da anterioridade anual e da noventena que condicionam a eficácia temporal de novos tributos ou majorações.
• Código Tributário Nacional (CTN, Lei 5.172/1966) — estrutura os conceitos de fato gerador, lançamento e aplicação das normas tributárias, relevantes para definir alcance temporal e espacial de qualquer alteração.
• Lei do IOF (normas federais aplicáveis ao IOF) — regime específico que permite, em determinados aspectos, ajuste de alíquotas com maior flexibilidade administrativa, razão técnica para sua menção como alternativa de implementação mais rápida (consultar legislação específica do IOF vigente).
• Legislação do Imposto de Renda (Lei do IRPF/IRPJ) — condiciona mudança de regras ao princípio da anterioridade anual quando a majoração se dá por lei ordinária, influenciando o calendário de entrada em vigor.
• Medida Provisória 1.303/2025 (tentativa anterior) — referência factual importante: previa alíquota única de 17,5% sobre rendimentos de aplicações e regras específicas para certos títulos, mas perdeu eficácia ao não ser votada pela Câmara.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — a interpretação dos limites constitucionais à criação e majoração de tributos será determinante caso a medida venha a ser contestada judicialmente.

Impacto prático

• Para investidores pessoa física: aumento potencial da carga fiscal sobre rendimentos hoje isentos, com variação conforme a alíquota final; transição gradual reduziria choque imediato.
• Para o Tesouro Nacional: redução da competição fiscal entre emissões privadas e dívida pública, facilitando a colocação de títulos e possivelmente diminuindo o custo de financiamento do governo.
• Para instituições financeiras e emissores (CRIs/CRAs, debêntures, Fiagros): necessidade de reprecificação de produtos; títulos antes favorecidos por isenção perderiam diferencial, afetando demanda e estratégias de captação.
• Para o Congresso e Executivo: agenda política sensível; implementação pelo IOF poderia ser mais célere, mas suscitaria debate sobre legitimidade e permanência, enquanto o caminho do IR exige concordância política para legislar com clareza sobre anterioridade e transição.
• Para litigância tributária: alta probabilidade de questionamentos constitucionais e pedidos de controle de constitucionalidade, especialmente se houver cobrança sobre aplicações em curso sem regime de transição convincente.

O que observar

• Calendário legal: se o governo optar pelo IOF, a aplicação pode ser mais rápida, mas é essencial avaliar os limites legais e riscos de judicialização por uso de instrumento de caráter temporário para mudança estrutural; se optar pelo IR, a anterioridade anual exigirá desenho temporal explícito (qual exercício terá efeito).
• Regime transitório: a adoção de “phase-out” por alíquotas escalonadas reduz risco político e econômico, mas exige regras claras sobre base de cálculo (rendimento bruto vs. ganho real) e tratamento de aplicações já em curso.
• Alcance subjetivo e temporal: definir se a cobrança alcançará aplicações preexistentes — tema sensível que pode gerar litigância e reivindicações de segurança jurídica.
• Comunicação e política legislativa: a viabilidade depende do alinhamento entre Presidência e Parlamento; sem pacto político robusto, qualquer proposta enfrenta alto risco de rejeição ou modificação substancial.
• Fiscalidade e mercado: mudanças devem ser avaliadas em modelos que considerem elasticidade da demanda por esses títulos, possíveis substitutos e efeitos sobre a curva de juros e liquidez do mercado.

Em suma, a área técnica desenha uma proposta que busca corrigir assimetrias tributárias e facilitar a gestão da dívida pública, mas o caminho jurídico e político ainda é tortuoso. A definição entre IOF e IR não é apenas técnica: é uma escolha que antevê quem decide o calendário, como se preserva a segurança jurídica e qual será o grau de resistência do mercado e do Congresso. Advogados tributários e operadores do mercado deverão acompanhar o detalhamento normativo e a proposição de transição com atenção especial a efeitos retroativos, alcance subjetivo e parâmetros de cálculo.