AGU defende rastreamento do beneficiário final e transparência em precatórios

A decisão em discussão: A Advocacia-Geral da União (AGU) propôs ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ) medidas para aumentar a transparência nas operações com precatórios, sugerindo mecanismos para identificar o beneficiário final das cessões, rastrear deságios praticados e exigir formalidades como escritura pública na primeira cessão; efeito prático imediato: intensificação das exigências documentais e de diligência em futuras normas regulatórias sobre o mercado secundário de precatórios.

Contexto

A negociação de precatórios — títulos de crédito decorrentes de sentenças judiciais de natureza alimentar ou não — migrou em poucos anos para um mercado secundário de maior liquidez e complexidade institucional. A morosidade no pagamento por entes públicos alimenta a oferta de cessões: credores que precisam de liquidez transferem seus créditos a investidores mediante desconto (deságio). Essa mercantilização tem gerado preocupação por riscos de fraude, opacidade sobre quem, de fato, detém e financia esses créditos, e impactos patrimoniais para o erário e para credores vulneráveis.

No âmbito institucional, o CNJ tem conduzido estudos e consulta pública para revisar a regulação aplicável ao regime de pagamento e gestão dos precatórios, substituindo a Resolução CNJ 303/2019. Em articulação com o Banco Central, o CNJ também criou grupo técnico para elaborar nota sobre as operações de mercado com precatórios. Paralelamente, uma portaria assinada pelos presidentes do CNJ e do BC introduziu exigências de transparência — entre elas, a obrigatoriedade da escritura pública na primeira cessão — como medida imediata de proteção ao credor originário.

A controvérsia importa porque coloca em tensão princípios constitucionais como a proteção do erário (administração pública responsável), o direito de propriedade e autonomia privada nas alienações de créditos, e a proteção a grupos vulneráveis (idosos e hipossuficientes). Do ponto de vista prático, a regulação pode alterar o custo de capital no mercado de precatórios, as condições de acesso à liquidez pelos credores e a capacidade de fiscalização pelo Poder Público.

O que foi decidido

A AGU, em audiência pública no CNJ, defendeu que a regulação nova incorpore dispositivos que:

• permitam identificar o beneficiário econômico final das cessões de precatórios, não apenas o cessionário formal que figura nos registros;
• exijam maior transparência sobre o preço negociado e o deságio aplicado em cada operação, bem como sobre encargos e consequências para o cedente originário;
• imponham formalidades que aumentem a segurança jurídica das transferências, como a utilização de escritura pública na primeira cessão do crédito, de modo a garantir informação mínima ao credor originário;
• prevejam salvaguardas específicas para vendas realizadas por pessoas idosas ou em situação de vulnerabilidade, incluindo hipótese de arrependimento em prazo determinado sem ônus, conforme defendido por organizações da sociedade civil.

A fundamentação central da AGU parte da constatação de que a falta de transparência e de rastreabilidade provoca uma “distorção” em que o interesse econômico se sobrepõe ao conteúdo jurisdicional do crédito, dificultando a proteção do erário e a verificação de fraudes. Em consequência, a AGU recomenda instrumentos que permitam ao Judiciário e ao Fisco conhecer a cadeia de transmissão e o verdadeiro destinatário econômico dos recursos pagos pelos precatórios.

Base normativa e precedentes

• Art. 100, CF/88 — disciplina o regime de pagamento dos débitos registrados como precatórios e a prioridade de pagamentos; fundamento constitucional para regimes especiais de pagamento.
• Resolução CNJ 303/2019 — norma atualmente em vigor que trata da gestão e do pagamento de precatórios; alvo de substituição na proposta normativa.
• Portaria conjunta do CNJ e do Banco Central (assinada em agosto) — introduziu exigências imediatas de transparência, incluindo a exigência de escritura pública na primeira cessão; medida administrativa de caráter normativo-instrutório.
• Código Civil (Lei 10.406/2002) — regramento geral sobre cessão de créditos (arts. 286 e seguintes), aplicável supletivamente às operações privadas entre cedente e cessionário.
• Jurisprudência consolidada dos tribunais — entendimento majoritário que admite a cessão de precatórios e reconhece a necessidade de publicidade e efetivação de registros para efeitos contra terceiros; a necessidade de harmonização entre liberdade contratual e tutela do credor vulnerável é questão recorrente nos tribunais.

Impacto prático

• Para credores originários: maior proteção informativa no momento da primeira cessão; possibilidade de acesso a informação sobre deságio e encargos; abertura de mecanismo de arrependimento em hipóteses de vulnerabilidade aumentaria custo de transação para adquirentes.
• Para investidores e fundos: exigência de identificação do beneficiário final e publicidade da cadeia de cessões pode elevar custos de compliance e reduzir utilidade de estruturas de interposição; impacto no pricing dos papéis.
• Para cartórios e notariado: potencial incremento de demandas por lavratura de escrituras públicas e registros, ampliando o papel registral na segurança das operações.
• Para a administração pública e fiscalização: acesso potencialmente ampliado à cadeia de titularidade facilita controle sobre eventuais operações fraudulentas e sobre o impacto orçamentário das cessões.
• Para o Judiciário: maior capacidade de aferir as partes reais interessadas; possibilidade de medidas judiciais mais eficazes para tutelar credores vulneráveis ou para declarar fraudes nas transmissões.

O que observar

• Alcance e eficácia das medidas dependerão do desenho normativo: requisitos formais (escritura pública) e obrigações de informação são úteis, mas só geram resultados se acompanhados de mecanismos de registro acessíveis e interoperáveis entre tribunais, cartórios e instâncias fiscalizadoras.
• A definição legal de “beneficiário econômico final” e os limites à anonimização por meio de veículos financeiros precisarão ser precisos para não violar direitos comerciais legítimos nem criar insegurança jurídica.
• Modalidades de modulação e efeitos retroativos: decisões administrativas do CNJ ou normas posteriores devem explicitar alcance temporal e efeito sobre cessões já realizadas; litígios sobre validade de operações preexistentes são previsíveis.
• Recursos e controle judicial: partes afetadas poderão suscitar discussão no Judiciário sobre eventual abuso regulatório ou sobre ofensa a princípios constitucionais (autonomia privada, propriedade). Haverá disputas sobre competência para regular aspectos negociais envolvendo crédito judicial.
• Risco de deslocamento para estruturas informais: regras excessivamente onerosas podem empurrar parte das operações de volta ao mercado informal, deslocando o problema, em vez de resolvê-lo.

Em suma, a proposta da AGU aponta para um movimento regulatório de maior transparência e diligência nos mercados de cessão de precatórios, que tende a restringir práticas opacas e a fortalecer a proteção de credores vulneráveis e do erário. A eficácia dependerá, no entanto, do equilíbrio entre controles formais e viabilidade econômica das operações, bem como da articulação entre CNJ, Banco Central, cartórios e Poder Judiciário para criar instrumentos de registro e fiscalização realmente operacionais.