Como a AIR molda diagnósticos e decisões em Ancine, Aneel e ANM

A pesquisa mostra que a forma como a Análise de Impacto Regulatório (AIR) delimita o problema é determinante para as opções regulatórias, o tipo de evidência usado e o acompanhamento posterior, e que, em Ancine, Aneel e ANM, essa construção apresenta padrões e fragilidades com consequências práticas para a qualidade da regulação.

Contexto

A AIR é hoje um instrumento central para fundamentar intervenções regulatórias e vem sendo impulsionada por normas como o Decreto n.º 10.411/2020, que estabeleceu diretrizes gerais para a avaliação de políticas e regulações. No entanto, a produção e a trajetória das AIR nas agências federais não foram homogêneas. A autora investigou as práticas em doze agências por meio de uma matriz qualitativa de nove eixos; este texto concentra-se nos padrões observados em Ancine, Aneel e ANM, com ênfase na etapa inicial do ciclo regulatório: a definição do problema. A questão importa porque a delimitação do problema condiciona quais soluções serão imaginadas, os dados requisitados, os agentes consultados e a forma como se medirão resultados. Falhas ou limitações nessa fase tendem a produzir medidas mal calibradas, inconsistências metodológicas e déficits de responsabilização ex post.

O que foi decidido

A investigação não é um julgamento formal, mas evidencia tendências decisivas: em Ancine, problemas são muitas vezes formulados a partir de lacunas de informação interna, comandos legais ou evidências setoriais; em Aneel, a definição frequentemente assume caráter técnico-econômico, deslocando a questão política para escolhas embutidas em premissas de modelos; na ANM, a delimitação do problema incorpora com frequência limitações administrativas e operacionais da própria agência. Esses enfoques diferentes produzem tipos distintos de AIR — desde diagnósticos quantitativos consistentes até relatórios que naturalizam premissas metodológicas e priorizam respostas de gestão. A análise ainda destaca que imposições legais específicas (ex.: Lei n.º 14.814/2024 no caso da cota de tela) podem ser mais eficazes em mobilizar produção de AIR do que a obrigação geral prevista no Decreto n.º 10.411/2020. Em suma, o documento mostra que a maneira de definir o problema regula o alcance normativo, a composição da consulta pública e a mensurabilidade dos resultados.

Base normativa e precedentes

• Decreto n.º 10.411/2020 — estabelece diretrizes gerais para a avaliação de políticas públicas e regulamentações, que incluem a realização de Análises de Impacto Regulatório.
• Lei n.º 14.814/2024 — exigiu avaliações de impacto e de resultado anuais específicas sobre a cota de tela, implicando retomada de produção de AIR pela agência competente.
• Práticas de consulta pública e Resolução Normativa (ex.: regras internas de audiência) — normas internas e resoluções, como as que disciplinam a audiência prévia de relatório, moldam o momento em que a participação ocorre e influenciam a transparência do processo.
• Jurisprudência e literatura técnica — a consolidação de entendimentos sobre AIR e avaliação ex post, embora não uniformes, reforça a necessidade de clareza na formulação do problema para viabilizar contrafactual e métricas de resultado.

Impacto prático

• Para advogados e consultores regulatórios: a caracterização do problema em AIR determina quais estudos (econômicos, estatísticos, setoriais) serão relevantes; antecipar as premissas adotadas pela agência permite formular contestações técnicas mais efetivas.
• Para agentes regulados e associações setoriais: quando a AIR desloca a controvérsia para parâmetros de modelo (p.ex., Fator X, taxa de remuneração), a arena decisória se transforma em disputa de premissas técnicas; estratégicas de participação devem focar na transparência das bases de dados e na revisão dos pressupostos.
• Para a administração pública e gestores: incluir restrições internas (capacitação, carga processual) na própria definição do problema tende a privilegiar soluções administrativas sobre reformas normativas — o que pode resolver gargalos operacionais mas não responder a problemas estruturais de política pública.
• Para o interesse público e controle: diagnósticos quantitativos sólidos (ex.: estimativas de público, custos de adaptação de salas) fortalecem a responsabilização, enquanto relatórios com uso de escalas qualitativas ou premissas não explicitadas reduzem a auditabilidade das escolhas.

O que observar

• Explícitaçã o de premissas: exigir que as AIR declarem claramente hipóteses centrais e as bases de dados permitirá confrontar escolhas valorativas escondidas nas metodologias.
• Sequência da participação: mecanismos que façam a audiência ocorrer antes da fixação de premissas internas são essenciais para evitar consultas meramente formais; observar instrumentos normativos internos que determinem esse momento.
• Transparência e reprodutibilidade: disponibilização de bases de dados e modelos (como ocorreu com divulgação de bases em consulta específica) é crucial para contestabilidade e qualidade técnica.
• Risco de captura técnica: quando a formulação do problema é tecnicista e dominada por agentes regulados, consumidores ou cidadãos correm risco de sub-representação; estratégias de engajamento e indicação de representantes fortes são necessárias.
• Papel da vinculação legal: normas que vinculam obrigação de AIR a instrumentos concretos podem ser mais eficazes que dispositivos gerais; analisar oportunidades legislativas para fortalecer a produção de avaliações.
• Acompanhamento ex post: formular o problema em termos que viabilizem métricas e contrafactuais é pré-condição para avaliações de resultado; sem isso, recomendações perdem capacidade de demonstrar efetividade e custo-benefício.