Senado avalia dar à ANP acesso a notas fiscais para coibir fraudes

O Plenário do Senado pode votar projeto que condiciona concessões e autorizações da ANP ao fornecimento permanente de informações fiscais (NF-e, NFC-e e CT-e), com objetivo imediato de permitir à agência detectar indícios de sonegação e fraudes no setor de combustíveis. A matéria, se aprovada, daria à ANP acesso direto a documentos eletrônicos fiscais para uso em investigação regulatória e estudos setoriais.

Contexto

A proposta surge num contexto de preocupação com falta de transparência e fragilidade na fiscalização do mercado de derivados de petróleo, segmento sensível por sua complexidade logística e elevado volume de tributos incidentes. Há anos, controladores regulatórios apontam dificuldades práticas para cruzar informações fiscais e operacionais com vistas a identificar esquemas de subfaturamento, notas frias e desvios na cadeia de distribuição. A controvérsia toca em dois vetores normativos e institucionais: o fortalecimento da autoridade reguladora (ANP) e a proteção de dados e segredo fiscal. Por um lado, o uso de dados fiscais por agências reguladoras é visto como instrumento eficaz de compliance setorial; por outro, existe o risco de colisão com o sigilo fiscal previsto no regime tributário e as balizas da Lei Geral de Proteção de Dados (Lei 13.709/2018).

No plano prático, a ideia de condicionar a concessão ou autorização regulatória ao consentimento permanente de compartilhamento de NF-e, NFC-e e CT-e busca criar instrumento legal que reduza a assimetria informacional entre regulador e regulados. O projeto também prevê que a exigência possa ser estendida, por regulamentação, a agentes já titulares de concessões ou autorizações, o que amplia o alcance temporal e retroativo da medida.

O que foi decidido

Ainda não houve votação final; a matéria foi relatada na Comissão de Infraestrutura com recomendação de aprovação com emendas, e aguarda deliberação em Plenário. Tecnicamente, o projeto prevê que o acesso da ANP abarque as notas fiscais eletrônicas (NF-e), as notas fiscais de consumidor eletrônicas (NFC-e) e os conhecimentos de transporte eletrônicos (CT-e). Os dados obtidos estariam sujeitos a sigilo fiscal e poderiam ser utilizados pela agência para investigações de irregularidades, formulação de estudos técnicos e aprimoramento da regulação setorial. A proposta atribui à ANP a responsabilidade pelos custos de implantação do sistema de acesso.

Em termos operacionais, a matéria condiciona atos administrativos (concessões e autorizações) à autorização permanente de acesso às bases fiscais, transformando o fornecimento de dados em requisito de habilitação. Na hipótese de agentes já autorizados, a extensão dependeria de regulamentação posterior.

Base normativa e precedentes

• CF/88 — estrutura geral da repartição de competências e da atuação de agências reguladoras federais, que operam sob o manto da legislação federal e da competência administrativa conferida ao Poder Executivo e ao Congresso Nacional.
• CTN (Lei 5.172/1966) — disciplina do sigilo e da administração tributária, relevante para a delimitação do tratamento de informações fiscais por entes não estritamente tributários.
• LGPD (Lei 13.709/2018) — requisitos para tratamento de dados pessoais, princípios de finalidade, necessidade e segurança, e hipóteses legais de tratamento sem consentimento que podem ser invocadas para finalidades de investigação administrativa.
• Normas sobre documentos fiscais eletrônicos (regulação da RFB e legislações correlatas) — regime técnico das NF-e, NFC-e e CT-e que determina formatos, fluxo e possibilidades de acesso e integração com sistemas públicos.
• Jurisprudência e prática administrativa — a jurisprudência consolidada dos tribunais superiores e as práticas adotadas por outras agências reguladoras sobre uso de dados administrativos como elemento de fiscalização administrativa, ainda que sujeitas ao tratamento de sigilo fiscal.

Impacto prático

• Para a ANP: potencial ganho de eficácia investigativa e de supervisão, com possibilidade de identificação mais rápida de fraudes e inconsistências nas cadeias de distribuição de combustíveis; necessidade de estruturação tecnológica e de governança para tratamento e proteção dos dados.
• Para empresas do setor (distribuidoras, revendas, transportadores): obrigação de garantir disponibilidade de documentos eletrônicos e de ajustar fluxos internos; risco de autuações mais frequentes a partir de cruzamentos de dados; necessidade de assessoria tributária e compliance reforçados.
• Para autoridades fiscais e tributárias: possibilidade de cooperação e integração de bases para investigação coordenada; implicações sobre quem exerce competência final em matérias fiscais versus regulatórias.
• Para advogados e consultores: aumento das demandas relacionadas à proteção de dados, questionamentos sobre excesso regulatório, impugnações administrativas e ações judiciais sobre eventual violação de sigilo fiscal e sobre requisitos para extensão retroativa a titulares de autorizações.

O que observar

• Definição exata do alcance do "sigilo fiscal" no texto e nos atos regulamentares que vierem a disciplinar acesso, retenção e uso dos dados pela ANP; será necessário detalhar controles de acesso, prazos de retenção e possibilidades de divulgação.
• Conciliação com a LGPD: base legal invocada para o tratamento dos dados, salvaguardas técnicas e responsabilidades em caso de incidente de segurança devem ficar claras para evitar contestações judiciais.
• Modalidade de obrigatoriedade para titulares já autorizados: eventual norma regulamentar que estenda o requisito poderá gerar resistência e litígios, inclusive sobre segurança jurídica e modulação de efeitos.
• Coordenação com a administração tributária: delimitação de competências entre órgãos para evitar duplicidade investigativa e conflito sobre o uso de informação protegida pelo CTN.
• Fiscalização efetiva versus ônus de compliance: avaliar impacto econômico sobre pequenos revendedores e transportadores, empresas que podem ter dificuldade em adaptar sistemas, o que pode demandar prazos e regimes de transição.
• Acompanhamento do trâmite no Plenário e das emendas aprovadas, que podem alterar substancialmente as balizas de proteção de dados, alcance retroativo e custos operacionais atribuídos à ANP.