STJ e a coerência na interpretação da Zona Franca de Manaus

O STJ debate a aplicação do PIS/Cofins-Importação a bens destinados ao consumo ou industrialização na Zona Franca de Manaus, trazendo à tona uma contradição metodológica interna: uma interpretação finalística e constitucional dos incentivos em um precedente recente e uma leitura literal em decisões anteriores. O desenlace imediato definirá se a orientação hermenêutica consolidada no Tema 1239 deve reger também o Tema 1244, com consequência prática para contribuintes e para a estabilidade do sistema de precedentes.

Contexto

A controvérsia envolve a interpretação dos incentivos fiscais previstos no Decreto-Lei 288/1967 relativos à Zona Franca de Manaus (ZFM) e a incidência do PIS/Cofins-Importação. Históricas disputas tributárias sobre benefícios regionais costumam enfrentar dois vetores interpretativos: a literalidade típica das normas de exoneração fiscal — influenciada pelo art. 111 do Código Tributário Nacional (CTN) — e uma interpretação teleológica, que busca dar efetividade a finalidades constitucionais e normativas específicas de políticas públicas regionais.

No STJ houve, ao longo do tempo, decisões que negavam a extensão de desonerações a tributos não mencionados expressamente no texto legal, sustentando que o Decreto-Lei 288/1967 cita especificamente isenções de Imposto de Importação (II) e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Paralelamente, argumentos baseados no GATT, que impedem tratamento fiscal menos favorável a produtos importados, foram afastados sob a justificativa de que o PIS/Cofins-Importação configuraria uma hipótese diversa da tributação interna.

O precedente do Tema 1239 — que tratou da tributação do PIS/Cofins sobre operações internas na ZFM envolvendo comércio e serviços — mudou esse panorama ao adotar uma leitura extensiva dos incentivos, pautada em motivos constitucionais vinculados ao art. 40 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e aos objetivos de redução das desigualdades regionais.

O que foi decidido

No julgamento do Tema 1239, a turma do STJ afastou a cobrança do PIS/Cofins nas operações locais da ZFM, por entender que os incentivos devem ser interpretados de modo extensivo para concretizar finalidades constitucionais e de política pública regional. Esse entendimento rompeu com a tradição do art. 111 do CTN, que costuma restringir interpretação favorável a limites estritos quando se trata de normas de isenção.

Frente a isso, o Tema 1244 questiona se o mesmo critério hermenêutico deve ser aplicado às importações destinadas à ZFM, determinando se o PIS/Cofins-Importação incide sobre tais operações. A decisão prevista definirá se o STJ adota coerência sistemática entre as interpretações do art. 3º e do art. 4º do Decreto-Lei 288/1967, ou se mantém uma distinção metodológica conforme a origem da mercadoria (doméstica versus estrangeira).

A tensão central é hermenêutica: aceitar que o mesmo conjunto normativo da ZFM seja lido por um prisma finalístico, em linha com o precedente do Tema 1239, ou manter a leitura literal que limita a isenção aos tributos expressamente previstos no texto quando se trata de importação.

Base normativa e precedentes

• Decreto-Lei 288/1967, art. 1º — define a ZFM como área de livre comércio de importação e exportação, fundamento do regime especial.
• Decreto-Lei 288/1967, art. 3º — disciplina a entrada de mercadoria estrangeira na ZFM e tem sido interpretado como prever isenção de II e IPI; controvérsia sobre alcance a outros tributos.
• Decreto-Lei 288/1967, art. 4º — trata da remessa de mercadorias para a ZFM e foi interpretado, no Tema 1239, de forma extensiva, equiparando a operações a exportações para fins de incentivos.
• Art. 111, CTN (Lei 5.172/1966) — regra de interpretação restritiva das normas de isenção fiscal, historicamente aplicada nos casos de benefícios tributários.
• Art. 40, ADCT, CF/88 — disposição constitucional que justifica tratamento diferenciado à ZFM em razão de políticas de desenvolvimento regional; fundamento usado para interpretação finalística.
• GATT (Tratado internacional) — cláusula de tratamento nacional (art. III) invocada na defesa, mas cuja eficácia foi relativizada pelo tribunal em julgamentos anteriores.
• Precedente: Tema 1239 (STJ) — afastou PIS/Cofins em operações locais da ZFM com fundamento em interpretação extensiva dos incentivos.

Impacto prático

• Para contribuintes e escritórios tributários: uma decisão que estenda a interpretação do Tema 1239 ao Tema 1244 reduzirá passivos fiscais potenciais relativos ao PIS/Cofins-Importação e abrirá espaço para pedidos de restituição ou compensação; o inverso manterá contingências significativas.
• Para a administração tributária: confirmação da interpretação extensiva exigirá readequação de exigências administrativas e critérios de fiscalização para operações destinadas à ZFM; rejeição manterá cobrança e autuações sobre importações.
• Para o sistema de precedentes: a adoção de coerência hermenêutica fortalecerá a previsibilidade e a sistemática repetitiva; a manutenção de entendimentos distintos pode ensejar multiplicidade de recursos e instabilidade jurisprudencial.
• Para políticas públicas e investimento regional: interpretação favorável amplia o efeito atrativo dos incentivos, potencialmente influenciando decisões empresariais de localização e estruturação de cadeia produtiva.

O que observar

• Recursos e modulação: eventual confirmação da tese extensiva pode ser objeto de pedido de modulação de efeitos pelo tribunal, limitando repercussões temporais e financeiras; atenção aos critérios que o STJ venha a estabelecer.
• Critério hermenêutico futuro: o tribunal pode estabelecer um parâmetro interpretativo concreto para aplicar aos diferentes tributos incidentes na importação (critério da finalidade vs. literalidade), o que será crucial para demandas repetitivas e para jurisprudência vinculante.
• Risco de conflito internacional: argumentos relativos ao GATT podem ser revisitados, com reflexos em tratados e acordos multilaterais; mitigação exige alinhamento entre direito internacional e interpretação interna.
• Estratégia processual: advogados devem mapear fases processuais para pleitear restituição, compensação ou revisão de autuações, com atenção a prescrição e a necessidade de decisões transitadas em julgado.

Em síntese, a decisão do Tema 1244 funciona como um teste de coerência hermenêutica do STJ: se confirmar a uniformidade interpretativa inaugurada pelo Tema 1239, haverá forte impacto prático e normativo sobre a tributação das importações destinadas à ZFM; se não, persiste um regime jurídico bifronte que fragiliza previsibilidade e a própria finalidade dos incentivos regionais.