O controle das renúncias fiscais após EC 132/2023: desafios e soluções

A concessão de benefícios fiscais constitui instrumento legítimo de política econômica, mas, no Brasil, ocorre em escala tal que impõe exame crítico: benefícios tributários estimados em centenas de bilhões anuais coexistem com ausência de avaliação de resultados. Em consequência, o debate desloca-se do mérito eventual da desoneração para a governança, a prova empírica de eficácia e o risco orçamentário que a renúncia de receitas representa para a sustentabilidade fiscal.

Contexto

Historicamente, incentivos e isenções fiscais no ordenamento brasileiro foram justificados por finalidades extrafiscais — desenvolvimento regional, atração de investimentos e estímulo a setores estratégicos. A Constituição Federal de 1988 assegura autonomia tributária aos entes federativos, vedando, contudo, isenções heterônomas (art. 151, III, CF/88). A ausência de métricas robustas e de monitoramento ex post, entretanto, vem transformando medidas originadas como políticas públicas em mecanismos de privilégio setorial e distorção concorrencial.

O problema atual revela-se em três dimensões inter-relacionadas: magnitude das renúncias (estimadas pela Receita Federal em patamares bilionários), concentração regional e setorial dessas desonerações e fragilidade metodológica dos demonstrativos oficiais, que costumam fornecer apenas estimativas quantitativas ex ante, sem aferir causalidade ou impactos efetivos. A Emenda Constitucional 132/2023 introduziu disposições que tornam o tema constitucionalmente mais relevante, criando obrigação de avaliações, o que reaproxima o debate do princípio da responsabilidade fiscal e da sustentabilidade da dívida (art. 164-A, CF/88).

O que foi decidido

Embora não se trate de decisão judicial, o quadro normativo e proposições legislativas em curso apontam para uma mudança de paradigma: a renúncia de receitas públicas não pode mais ser tratada exclusivamente como ato orçamentário formal; exige demonstrativo de resultados e avaliação de eficácia. Propostas legislativas recentes preveem a criação de um Painel Nacional de Subsídios e Renúncias Fiscais com metas prévias e publicidade de auditorias de eficácia, buscando suprir a lacuna informacional e institucionais de monitoramento.

A tendência é que órgãos de controle e o Judiciário adotem postura mais substancial ao fiscalizar benefícios tributários, exigindo nexo de causalidade entre a desoneração e os efeitos socioeconômicos alegados. Em outras palavras, a justificativa normativa e econômica que sustenta a concessão passará a ser exigida em termos plausíveis e mensuráveis, sob pena de invalidar renúncias que não demonstrem retorno público.

Base normativa e precedentes

• Art. 150, CF/88 — princípio da capacidade contributiva e dever de tributar; a extrafiscalidade admite exceções, mas condicionadas à motivação.
• Art. 151, III, CF/88 — vedação às isenções heterônomas, delimitando autonomia dos entes federados.
• Art. 164-A, CF/88 — regras relativas à sustentabilidade da dívida pública e obrigações que impactam as finanças públicas.
• Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011) — instrumento para obtenção de dados sobre renúncias e demonstração da fragilidade das informações públicas.
• Demonstrativo de Gastos Tributários (Receita Federal) — documento que quantifica renúncias de receita, mas com limitações metodológicas amplamente criticadas.
• Common Methodology for State Aid Evaluation (UE) — referência comparada que exige avaliações ex post e demonstração de adicionalidade para prorrogação de benefícios; útil como benchmark metodológico.
• Emenda Constitucional 132/2023 — introduziu dispositivo que fortalece o caráter obrigatório de avaliações para renúncias, consolidando controle constitucional sobre o tema.

Impacto prático

• Para advogados e consultores tributários: haverá maior pressão por documentação técnica que comprove adicionalidade e metas mensuráveis quando se pleitear benefícios; pareceres econômicos e avaliações ex ante/ex post tendem a se tornar peças essenciais na estrutura probatória.
• Para contribuintes e empresas beneficiárias: o horizonte de validade de incentivos poderá ser condicionado à comprovação de resultados; renovações poderão depender de auditorias de eficácia e transparência de dados.
• Para gestores públicos e legisladores estaduais/municipais: exigirá coordenação interfederativa para avaliar efeitos compartilhados sobre a arrecadação e o pacto federativo; medidas isoladas poderão ser objeto de controle por órgãos de governança fiscal.
• Para o controle externo e o Judiciário: amplia-se o escopo da fiscalização material das renúncias, com possível requisição de estudos econômicos e indicadores que demonstram o retorno social e econômico das desonerações.

O que observar

• Metodologia: a eficácia do novo regime dependerá da adoção de métodos de avaliação robustos, capazes de aferir adicionalidade e evitar problemas como o crowding out; a experiência da União Europeia oferece modelo, mas requer adaptação ao federalismo brasileiro.
• Integração interfederativa: sem um locus institucional compatível com a federação, avaliações ficarão fragmentadas; a proposta de painel nacional precisa prever governança compartilhada entre União, estados e municípios.
• Enforcement e modulação: resta saber como o Judiciário e órgãos de controle modularão decisões que atinjam benefícios já concedidos e quem suportará o ônus probatório para demonstrar eficácia.
• Transparência e dados: avanços dependem de qualidade e acesso a dados administrativos; pedidos pela Lei de Acesso à Informação evidenciaram lacunas que o novo marco terá de suprir.

Conclusão: o país se encaminha para um ajuste institucional que desloca o foco das renúncias fiscais da formalidade orçamentária para a demonstração de resultados. Para que a mudança seja efetiva é necessário combinar normas constitucionais e infraconstitucionais, metodologia técnica e governança interfederativa — sem isso, o risco de persistência de privilégios setoriais e comprometimento da sustentabilidade fiscal permanecerá elevado.