30 anos da cota de gênero: avanços nas candidaturas e limites da representação

Há três décadas o Parlamento brasileiro instituiu um mecanismo destinado a ampliar a participação política das mulheres: a reserva mínima de candidaturas nas disputas proporcionais. O levantamento parlamentar revisitado neste texto demonstra que a política produziu incremento substancial no número de candidaturas femininas, mas não logrou converter esse incremento em nível equivalente de assentos efetivos. A análise abaixo aborda as razões jurídicas e práticas dessa dissociação, os instrumentos legais construídos no período e os desafios remanescentes para transformar candidaturas em poder efetivo.

Contexto

A cota de gênero foi introduzida no ordenamento para enfrentar a subrepresentação histórica feminina nos poderes eletivos. A primeira norma específica foi a Lei 9.100/1995, fixando percentual mínimo para as eleições municipais de 1996; em seguida, a Lei das Eleições (Lei 9.504/1997) uniformizou e estendeu a regra às eleições proporcionais em âmbito estadual e federal. Nas últimas décadas sofreu aperfeiçoamentos: regra de transição em 1998, consolidação do piso de 30% a partir de 2002 e, crucialmente, alteração em 2009 que passou a exigir não só a reserva formal das vagas, mas o efetivo preenchimento dessas candidaturas pelas legendas — mudança que foi aplicada integralmente a partir de 2010.

A disputa política sobre o tema não é apenas normativa; ela se entrelaça com condições materiais de disputa (financiamento, tempo de rádio e TV, estrutura partidária) e práticas ilegítimas, como candidaturas fictícias ou “laranjas”, que comprometem a finalidade da cota. Por isso, além da regulação quantitativa, desenvolveu-se um arcabouço sancionatório e de proteção, inclusive contra a violência política de gênero (Lei 14.192/2021).

O que foi decidido

O Senado, ao sistematizar dados e evolução normativa, reafirma duas conclusões centrais: (1) a política de cotas elevou de modo claro o número absoluto e relativo de mulheres candidatas — exemplo ilustrativo é o salto de 188 candidaturas a deputada federal em 1994 para 3.717 em 2022 —; (2) entretanto, a transformação dessas candidaturas em mandatos permaneceu aquém do esperado, com as mulheres ocupando 17,7% das cadeiras federais em 2022 (91 das 513). Em termos normativos, as regras hoje vigentes impõem às legendas o preenchimento de pelo menos 30% das candidaturas com cada gênero nas eleições proporcionais, e vinculam parcela mínima de recursos de campanha e tempo de propaganda a esse percentual, observado o preenchimento efetivo.

O raciocínio adotado nas medidas posteriores à instituição da cota foi duplo: primeiro, impedir que a reserva fosse meramente formal — exigindo o registro efetivo das candidaturas; segundo, condicionar recursos materiais (financiamento e propaganda) à proporção de candidaturas, buscando igualdade substancial. O Judiciário eleitoral, por sua vez, firmou entendimento sobre a possibilidade de sancionar candidaturas fictícias e, em casos extremos, desconstituir listas partidárias inteiras, recalculando distribuição de vagas e aplicando inelegibilidades quando comprovada a fraude.

Base normativa e precedentes

• Art. 5º, CF/88 — princípio da igualdade, fundamento constitucional para políticas de ação afirmativa visando reduzir desigualdades.
• Art. 14, CF/88 — regula o exercício do sufrágio e o sistema eleitoral, fundamento para normas de acesso político.
• Lei 9.100/1995 — instituiu a primeira cota para candidaturas femininas nas eleições municipais de 1996.
• Lei 9.504/1997 (Lei das Eleições) — ampliou e disciplinou a política de cotas para eleições proporcionais estaduais e federais; instituiu o piso de 30% a partir de norma transitória em 1998 e definitivo em 2002.
• Alteração normativa de 2009 — passou a exigir o efetivo preenchimento das vagas pelas legendas, materializando a reserva.
• Lei 14.192/2021 — criminaliza e pune formas de violência política que visam impedir a participação de mulheres.
• Jurisprudência eleitoral consolidada — reconhece a investigação e punição de candidaturas fictícias, com possíveis efeitos sobre a lista partidária inteira, cassação de diplomas e recalculo de vagas.

Impacto prático

• Para candidatas e partidos: a obrigação de preencher 30% das candidaturas impõe readequação de pranchetas partidárias e planejamento orçamentário; o direito a pelo menos 30% dos recursos e tempo de propaganda, observado o preenchimento, passa a compor defesa estratégica em ações eleitorais e em prestações de contas.
• Para advogados eleitorais: crescem demandas contenciosas sobre preenchimento formal versus efetivo, fiscalização de gastos, e investigação de candidaturas fraudadas; defesas e impugnações precisarão concentrar provas de atuação política efetiva ou de ausência dela.
• Para o Judiciário eleitoral: mantém-se o encargo de comprovar fraudes e aplicar sanções proporcionais sem violar direitos partidários e individuais; expectativa de aumento de perícias e auditorias em prestações de contas.
• Para a democracia e políticas públicas: o avanço numérico das candidaturas é condição necessária, mas não suficiente, para a mudança estrutural; sem políticas complementares (capacitação, recursos, combate à violência política), a subrepresentação em cargos eletivos tende a persistir.

O que observar

• Fiscalização e prova: o combate às candidaturas fictícias depende de indicadores objetivos (ausência de movimentação financeira, votos irrisórios, inexistência de atos de campanha) e de procedimentos processuais robustos; advogados precisarão trabalhar perícias financeiras e produção de provas de atividade eleitoral.
• Materialidade da igualdade: a vinculação de recursos e tempo constitui avanço, mas sua eficácia exige fiscalização rigorosa e critérios claros de proporcionalidade; eventual omissão regulatória favorece interpretações que diluam a proteção material.
• Violência política de gênero: aplicação prática da Lei 14.192/2021 ainda demanda jurisprudência mais desenvolvida sobre condutas específicas e penas aplicáveis; é um vetor relevante para tornar a participação feminina substantiva.
• Possíveis reformas: há espaço para aperfeiçoamentos como incentivos à promoção interna de lideranças femininas, regras de alternância (zipper), ou medidas de transparência em prestações de contas; qualquer alteração deve observar controle de constitucionalidade à luz dos arts. 5º e 14 da CF/88.

Em síntese, a política de cotas atingiu resultados expressivos no plano quantitativo de candidaturas, mas enfrenta limites para converter essa base em representação equivalente. A trajetória normativa revela uma tendência de crescente materialização da igualdade formal em igualdade substancial, porém a efetividade final depende de fiscalização, recursos e enfrentamento da violência política e das fraudes eleitorais.