LC 214/2025 e o fim do contencioso tributário: o efeito do art. 38

O novo debate sobre o futuro do contencioso tributário ganhou contornos distintos após a promulgação da Lei Complementar 214/2025: além da esperada simplificação do direito material, o artigo 38 dessa norma altera as condições econômicas que justificam a ação judicial, tornando muitas demandas inviáveis na prática. A consequência imediata é uma provável redução significativa das disputas em massa sobre tributos de consumo.

Contexto

Nas últimas décadas, o contencioso fiscal brasileiro cresceu em dimensão e complexidade por características estruturais do sistema tributário: múltiplas leis locais (ISS municipal, legislações estaduais de ICMS), fragmentação da base de incidência entre bens e serviços, regras não uniformes de cumulatividade e regimes especiais concedidos fora de instâncias coordenadoras como o CONFAZ. Essas fontes múltiplas produziram litígios contínuos sobre temas como tributação de software, leasing, atividades mistas, composição gráfica e créditos do PIS/Cofins, concentrando valor e volume em poucos tributos de consumo.

A proposta de reforma que deu origem ao IBS/CBS foi pensada para atacar esses pontos — unificação de base ampla, poucas alíquotas e tributação no destino com não cumulatividade — o que, em tese, reduz as ambiguidades materiais que motivam ações. Entretanto, a simplificação jurídica é apenas uma peça da equação: a decisão racional de litigar também depende da relação custo-benefício, probabilidade de êxito e da possibilidade efetiva de recuperação do tributo pago. É nessa segunda dimensão que o artigo 38 da LC 214/2025 atua de modo disruptivo.

O que foi decidido

A análise aqui se concentra no impacto jurídico-econômico do art. 38 da LC 214/2025. A norma condiciona a restituição de tributo pago indevidamente sobre IBS/CBS a dois requisitos cumulativos: (i) inexistência de geração de crédito na operação subsequente; e (ii) observância do procedimento previsto no art. 166 do Código Tributário Nacional, que vincula a restituição à prova de quem efetivamente suportou o encargo financeiro do tributo ou à autorização expressa do sujeito que suportou esse encargo.

Na prática, isso significa que intermediários na cadeia que tenham recolhido tributo repassado ao preço de venda não poderão, em regra, promover a restituição simplesmente por terem efetuado o recolhimento. A restituição fica adstrita ao titular econômico do ônus tributário — normalmente o consumidor final — ou ao portador demonstrável do encargo financeiro. A conjunção normativa reduz sensivelmente o benefício econômico da demanda para empresas intermediárias, pois elimina ou limita a possibilidade de repetição do indébito quando não houver demonstração de que o tributo não foi repassado ou que o encargo não foi absorvido pelo consumidor.

Base normativa e precedentes

• Lei Complementar 214/2025, art. 38 — condiciona a restituição do indébito de IBS/CBS à inexistência de crédito subsequente e à observância do procedimento do CTN art. 166.
• Art. 166, CTN (Lei 5.172/1966) — estabelece regras sobre repetição do indébito tributário e a necessidade de comprovação de quem suportou o encargo para fins de restituição.
• Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966) — regime geral do crédito tributário e mecanismos de compensação e restituição aplicáveis.
• Princípios constitucionais (CF/88) — limitações e princípios que informam o sistema tributário, em especial os que regulam a legalidade e a capacidade contributiva; a jurisprudência consolidada dos tribunais superiores orienta a aplicação de regras de repetição do indébito.

Impacto prático

• Para empresas intermediárias na cadeia econômica: grande parte das ações que visavam a recuperação de PIS/Cofins ou ICMS por via judicial perderão viabilidade econômica, pois não poderão comprovar que suportaram o ônus final ou gerarão crédito subsequente. Isso tende a reduzir provisões e riscos fiscais reportados em demonstrações contábeis.
• Para contribuintes finais/consumidores: embora teoricamente titulares do encargo econômico, sua dispersão torna improvável a mobilização judicial individual; a recuperação coletiva ou medidas administrativas seriam os instrumentos mais adequados — porém ainda custosos.
• Para escritórios e advogados tributários: haverá migração de demanda de pleitos de repetição do indébito para estratégias alternativas (planejamento, contestações administrativas, pedidos de restituição com demonstração robusta do encargo, influência em regimes de autorregularização junto à Receita).
• Para a administração tributária (Receita Federal): a norma reforça seu papel como intérprete uniforme do novo sistema e reduz o volume de processos, mas aumenta a relevância de fiscalizações e procedimentos para comprovação do efetivo suporte do tributo.

O que observar

• Prova do suporte do encargo: emergirá como elemento-chave probatório. Serão necessários instrumentos contratuais, documentação de repasses e políticas de preço que demonstrem quem efetivamente absorbveu o tributo.
• Litígios remanescentes: persistirão controvérsias sobre interpretação do art. 38 — por exemplo, o que constitui prova apta a demonstrar geração de crédito subsequente ou o efetivo suporte econômico — abrindo espaço para decisões judiciais paradigmáticas que delimitem o alcance da norma.
• Possibilidade de ações coletivas e tutela administrativa: dada a pulverização do ônus final, instrumentos coletivos (ações civis públicas, ações coletivas em defesa do consumidor) ou mecanismos administrativos de restituição padronizada podem ganhar relevância como via de recuperação.
• Risco regulatório e transição: a modulação dos efeitos e regras de transição serão críticas para negócios que já têm contingências formadas; atenção a atos normativos explicativos e manuais da Receita Federal será essencial.
• Estratégia de compliance e contratos: revisão de cláusulas comerciais e contratos de cadeia de fornecimento para registrar formalmente quem arca com o tributo e evitar litígios futuros.

Em síntese, a combinação entre a simplificação estrutural da base tributária e a cláusula restritiva de restituição prevista no art. 38 da LC 214/2025 altera a equação econômica do litígio. Não se trata apenas de uma mudança interpretativa, mas de um deslocamento do interesse econômico que sustentou décadas de contencioso tributário massivo — o que pode redesenhar o mapa das disputas fiscais no Brasil nas próximas safras processuais.