Transação tributária com cláusulas ESG: avanços e riscos jurídicos

A decisão em síntese: A política pública de transação tributária vem incorporando critérios de governança socioambiental (ESG) nas negociações entre a Administração Federal e contribuintes, por meio de portarias da PGFN e alteração legal que passou a prever a consideração de objetivos de desenvolvimento sustentável nas composições. O efeito prático é a possibilidade de vincular concessões fiscais a contrapartidas ambientais, sociais e de governança, com impacto direto em estratégias de compliance e em litígios fiscais em curso.

Contexto

A transação tributária, prevista no art. 171 do Código Tributário Nacional (CTN), assumiu papel central na atuação da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) após a edição da Lei 13.988/2020, que detalhou mecanismos de autocomposição aplicáveis a dívidas da União. A lei instituiu modalidades diversas — inclusive negociações voltadas a teses relevantes e disseminadas e a parcelas de pequeno valor — como alternativa à litigância tradicional. Em períodos de crise econômicas, como a pandemia e ocorrências regionais de desastres, a transação já foi utilizada para adequar instrumentos de cobrança à realidade financeira dos contribuintes.

A incorporação de critérios ESG nas transações surge num contexto normativo e político mais amplo: agendas internacionais de sustentabilidade (Agenda 2030 e ODS da ONU) e reconfigurações constitucionais que ampliaram o caráter fundamental da proteção ambiental no sistema tributário nacional. Essa evolução transforma a transação de mero instrumento arrecadatório em ferramenta capaz de induzir comportamentos corporativos com impactos socioambientais.

A controvérsia relevante que se instala é múltipla: como articular valores públicos (meio ambiente, inclusão social, boa governança) com a legalidade estrita da atividade fiscal; quais limites materiais e processuais devem existir para condicionar descontos ou parcelamentos; que critérios objetivos e verificáveis permitirão aferir o cumprimento das contrapartidas ESG; e qual o grau de discricionariedade administrativa aceitável sem violar princípios como legalidade, igualdade e proporcionalidade.

O que foi decidido

A Administração fiscal federal, por meio de atos internos da PGFN e alteração legislativa, consolidou a previsão de que, sempre que possível, objetivos e ações de desenvolvimento sustentável sejam considerados na celebração de transações para cobrança de créditos da União. Na prática, isso traduz-se na inclusão de cláusulas contratuais que vinculam benefícios concedidos ao devedor — como descontos, abatimentos ou prazos — ao cumprimento de compromissos ambientais, sociais ou de governança.

Os fundamentos centrais para essa mudança são: (i) a busca por maior efetividade das políticas públicas ambientais e sociais; (ii) a utilização da transação como instrumento indutor de comportamentos corporativos que gerem valor público; e (iii) a resposta a contextos de crise que demandam soluções consensuais mais flexíveis. A Administração tem justificado que tais cláusulas não alteram a natureza do crédito tributário, mas condicionam a convenção de interesses à adoção de medidas que redundem em benefício coletivo.

Base normativa e precedentes

• Art. 171, CTN (Lei 5.172/1966) — previsão constitucionalmente compatibilizada do instituto da transação entre credor público e devedor tributário.
• Lei 13.988/2020 — regulamentação das modalidades de transação da dívida ativa da União, incluindo transação de tese e dispositivos aplicáveis à negociação de créditos.
• Lei 15.103/2025 (alteração à Lei 13.988/2020, art. 11, §13º) — previsão expressa de que, na transação da cobrança de créditos da União, devem ser considerados e perseguidos, quando possível, objetivos e ações de desenvolvimento sustentável.
• Portaria PGFN 6.757/2022, com inclusão dos arts. 18-A e 18-B — orientações internas para observância de ODS nas negociações (posteriormente complementadas pela Portaria PGFN 1.241/2023).
• Emenda Constitucional 132/2023, art. 145, §3º — elevação do princípio da defesa do meio ambiente a dimensão relevante do Sistema Tributário Nacional, compondo o arcabouço justificativo para cláusulas ambientais.
• Jurisprudência: a adoção de critérios extrafiscais em políticas tributárias tem sido progressivamente aceita, mas depende de controles rígidos pela jurisprudência administrativa e judicial para evitar arbitrariedade; a jurisprudência consolidada do tribunal competente será referencial para modulação e parâmetros de revisão.

Impacto prático

• Para contribuintes e departamentos jurídicos: necessidades imediatas de revisar estratégias de negociação fiscal, incorporando programas de compliance socioambiental, planos de ação verificáveis e sistemas de monitoramento para demonstrar cumprimento de contrapartidas.
• Para procuradores e gestores públicos: demandará construção de critérios objetivos, indicadores de desempenho e mecanismos de verificação (auditoria, metas temporais, sanções contratuais) para conferir previsibilidade e evitar violações aos princípios da Administração Pública.
• Para litígios em curso: acordos já celebrados ou em negociação poderão incorporar cláusulas ESG, o que pode alterar interesses econômicos e estratégicos das partes; a aceitação judicial de tais cláusulas pode influenciar decisões sobre confidencialidade, publicidade e controle judicial de atos administrativos.
• Para políticas regulatórias e de mercado: empresas que adotarem compromissos ESG em transações podem obter vantagens competitivas e sinalizar aderência a padrões internacionais, influenciando avaliações de risco e acesso a crédito.

O que observar

• Critérios de verificação: é indispensável que a Administração publique indicadores objetivos e procedimentos de auditoria externa ou participativa para aferir o cumprimento das contrapartidas. A ausência desses critérios expõe os atos a questionamentos por violação de legalidade e indeterminação.
• Proporcionalidade e igualdade: benefícios fiscais condicionados a ESG devem observar proporcionalidade entre a vantagem concedida e o ônus assumido, bem como tratamento isonômico entre contribuintes em situação similar, sob pena de ação anulatória ou mandado de segurança.
• Conteúdo contratual e execução: cláusulas de execução e cláusulas resolutivas devem ser claras quanto a prazos, metas e sanções, evitando instrumentos jurídicos vagos que gerem litígio posterior.
• Controle jurisdicional e modulação: tribunais poderão ser acionados para revisar a legalidade dessas cláusulas; há espaço para pedidos de modulação de efeitos caso se reconheça vício formal ou material em política administrativa extensa.
• Risco de judicialização por terceiros: medidas com efeitos sobre comunidades ou concorrência podem ensejar ações civis públicas e demandas de consumidores ou concorrentes, exigindo coordenação com outros órgãos reguladores.

Em conclusão, a articulação entre transação tributária e normas ESG representa avanço significativo na instrumentalização do direito tributário como vetor de políticas públicas de sustentabilidade e inclusão. Contudo, a eficácia e a legitimidade dessa articulação dependerão da cristalização de parâmetros objetivos, da transparência dos procedimentos administrativos e do equilíbrio entre flexibilidade para a composição e observância dos princípios constitucionais que regem a atividade fiscal.