Lei dos Planos de Saúde: regulação excessiva inibe inovação e restringe acesso

Completados 28 anos da Lei 9.656/1998, que regulamenta a saúde suplementar brasileira, emerge debate fundamental sobre o saldo regulatório do mercado: se a intervenção estatal moldou as relações entre consumidores e operadoras, questiona-se se não a teria feito em excesso, com efeitos colaterais na inovação de produtos e na acessibilidade. A avaliação desse balanço revela contradições entre proteção ao consumidor e eficiência econômica.

Contexto

A Lei 9.656/1998 representou marco regulatório ao disciplinar seguros privados de assistência à saúde e planos de saúde no país, criando a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) e estabelecendo obrigações de cobertura. Historicamente, a prática econômica em mercados competitivos demonstra que a regulação excessiva inibe inovação — efeito amplamente reconhecido pela literatura econômica. Esse fenômeno ocorre porque operadores reduzem incentivos para desenvolvimento de produtos quando o arcabouço normativo constrange as margens de manobra comercial.

No caso específico da saúde suplementar brasileira, a regulação não se limita à Lei 9.656/1998, mas prolifera-se em normas infralegais, com interferências do Poder Judiciário — caso paradigmático a decisão do STF em 2018 bloqueando regulamentação de fatores moderadores pela ANS. Esse imbricamento regulatório multiplica as restrições à oferta de produtos, encarecendo o mercado e reduzindo a capacidade de operadores responderem a demandas diferenciadas.

O que foi decidido

Não se trata de decisão judicial, mas de análise crítica sobre escolhas regulatórias acumuladas há quase três décadas. O ponto central é que a Lei 9.656/1998, artigo 1º, proíbe limites financeiros em coberturas de saúde suplementar — elemento estruturante dos contratos de seguro clássicos, onde o limite de indenização é essencial para precificação atuarial de risco. Enquanto seguros de danos (automóvel, residencial) e seguros de pessoas permitem limites contratuais, a lei da saúde suplementar os interdita, criando assimetria regulatória sem correspondência em mercados desenvolvidos.

Outro aspecto crítico: a lei determina cobertura obrigatória de todas as especialidades previstas no rol de procedimentos e eventos em saúde (artigo 10), que é continuamente expandido por influência de inovações tecnológicas e demandas judiciais. Resultado: operadora não pode oferecer produtos segmentados apenas em coberturas básicas ou intermediárias. Um consumidor que deseje plano ambulatorial e hospitalar é obrigado a financiar tratamentos oncológicos e doenças raras, encarecendo o produto e restringindo acesso justamente aos segmentos de menor renda.

Os fatores moderadores (franquias, coparticipações) — mecanismos clássicos de contratos de seguro para alinhar incentivos e evitar uso indevido —, embora não proibidos legalmente, enfrentam resistência infralegal significativa e já foram alvo de intervenção do Poder Judiciário, gerando insegurança regulatória.

Base normativa e precedentes

• Lei 9.656/1998, artigo 1º — Proíbe limite financeiro em coberturas de saúde suplementar, divergindo de modelos de seguros clássicos em direito interno e internacional.
• Lei 9.656/1998, artigos 10 e 12 — Estabelece rol obrigatório de procedimentos e eventos em saúde, atualizado continuamente, com preferência pelo plano-referência que inclui todas as coberturas (ambulatorial, hospitalar, obstétrica).
• Jurisprudência do STF (2018) — Intervenção em regulamentação de fatores moderadores pela ANS, exemplificando bloqueio judicial a soluções de inovação regulatória.
• Experiência internacional (EUA, Chile, Austrália, Portugal, Espanha) — Permitem produtos com limites de indenização estabelecidos em contrato e uso disseminado de fatores moderadores, com precificação atuarial e observância das preferências do mercado.

Impacto prático

A estrutura regulatória consolidada gera efeitos mensuráveis:

• Para o consumidor final: Restrição de opções. Atualmente, 95% dos produtos comercializados incluem ambulatorial e hospitalar concomitantemente; não existem planos que ofereçam cobertura básica sem oncologia ou doenças raras, tornando inviável para rendas mais baixas.
• Para operadoras: Constrangimento da diversificação de receita. Impossibilidade de desenhar produtos com limitações de indenização força precificação mais conservadora e margens menores, reduzindo investimento em inovação tecnológica e em experiência do usuário.
• Para o mercado: Cartelização de facto em torno do modelo de plano-referência, com consolidação em torno de grandes operadoras capazes de absorver custos regulatórios. Operadoras menores saem do mercado.
• Para advogados: Demandas judiciais crescentes contra operadoras por negativa de cobertura (off-label, novos procedimentos não inscritos no rol), criando insegurança contratual e necessidade de litigância para esclarecer limites cobertos.

O que observar

O debate atual não é sobre remover regulação — saúde suplementar requer proteção do consumidor contra práticas abusivas. Trata-se de calibragem. Alguns pontos merecem atenção:

• Modulação de obrigações: Discussões sobre permitir segmentação maior de coberturas, permitindo produtos mais acessíveis com menores escopos, sem proibição total. Seria necessário amparo legal.
• Fatores moderadores: Regulamentação clara pela ANS sobre quando e como franquias e coparticipações podem ser usadas para moderar uso, não para negar acesso — diálogo com Poder Judiciário para reduzir insegurança.
• Atualização do rol: Mecanismo mais transparente para inclusão de novos procedimentos, com análise de impacto regulatório prévia e custo-benefício.
• Price-cap: Revisão do modelo atualmente aplicado a planos individuais, que pressiona custos e reduz viabilidade de produtos inovadores.
• Risco regulatório: Advogados e operadoras devem monitorar próximas decisões do STF sobre cobertura obrigatória e factibilidade econômica, pois o Judiciário segue como ator crítico (não apenas a ANS) na configuração do mercado.

Em síntese: a Lei 9.656/1998 cumpriu papel de consolidar direitos; passadas quase três décadas, calibragem regulatória é imperativa para restaurar espaço de inovação sem sacrificar proteção.